 随着水电建设的快速发展和水电开发向大江大河上游地区的推进，我们在水电项目的评估中不断遇到一些非“以土为本”的安置方式。为了更好地评价水电项目移民安置方案，我们从土地对农村移民价值功能的角度，对非“以土为本”的安置模式做了一些研究，获得了一些认识。
一、水电工程移民少土安置或无土安置的必要性
（一）“以土为本”安置大量农村移民面临的困难
据统计，我国目前正在建设的大中型水电站涉及移民人数约１８０万人，到２０２０年，规划建设的大中型水电站将涉及移民１００多万人，以大农业为主，安置农村移民需开垦或调剂数百万亩耕地。处于山区的水电站水库淹没的耕地多为灌溉、土壤条件最好的耕地，深山峡谷中后备资源短缺，难以开垦大量耕地，而调剂非移民耕地安置移民必然激化移民与非移民之间因争夺土地而产生的社会矛盾，“以土为本”安置移民愈发困难。
（二）农村的新发展使少土或无土安置成为可能
从国家统计局提供的资料分析，１９７８年到２００６年，乡村人口人均耕地约２．０亩，变化不大。１９７８年农民人均纯收入为１３３．６元，２００６年为３５８７元，增长了近２６倍。人均纯收入中，农、林、牧业收入之和占人均纯收入的比重，１９７８年仅为２５．３％；随着１９８０年农村土地承包责任制的推行，在１９８３年达到了６８．２７％；其后农、林、牧业收入之和占人均纯收入的比重开始逐年下降，２０００年后比重降至５０％以下，２００６年农、林、牧业收入之和占人均纯收入的比重为４１．２７％。
水电工程的大部分库区，如湖北潘口水电站、四川大渡河泸定水电站，农民的非农业收入均占纯收入的５０％甚至７０％以上。农民对土地的依赖性大幅度降低，近几年，农村移民主动要求非农业安置的比例大幅度上升，为少土、无土安置创造了条件。少土、无土安置也是工业化、城市化进程和农村剩余劳动力转移的必然趋势。
二、农村土地价值功能与非“以土为本”安置模式
非“以土为本”安置模式不为农村移民配置土地或配置很少的土地，须首先研究被淹没土地对于农村移民的价值功能，为寻找替代这些价值功能的方案提供基础。根据国内学者的相关研究，生活保障、就业机会、直接经济效益三个方面的功效，是土地对于农民的主要价值功能。
近年来，部分地区自主进行了二三产业安置、自谋职业安置、长期实物补偿、长期现金补偿、土地使用权入股、一次性现金支付加养老保险等少土或无土移民安置方式的探索。从土地价值功能被替代的角度，可将这些安置方式归纳为三种安置模式：（１）二三产业安置模式（就业功能、直接经济效益功能替代，包括二三产业安置、自谋职业安置等）；（２）长期补偿模式（直接经济效益功能、生活保障功能替代，包括长期实物补偿、长期现金补偿、土地使用权入股等）；（３）养老保障安置模式（生活保障功能、直接经济效益功能替代，一次性现金支付加养老保险等）。
（一）二三产业安置模式
１．二三产业安置与城镇化相结合方式
二三产业安置与小城镇化相结合，可以借助移民搬迁、小城镇需迁建规划的机遇，将具备一定能力和条件的农业移民，迁入已有城镇、新建移民小城镇，进入二三产业就业或通过自办二三产业工作，得到相应补偿，不再配置或少量配置土地资源。向家坝枢纽工程建设区就采用了这种移民安置方式。
２．自谋职业安置方式
对移民中部分文化素质高，又有一技之长，不以土地为谋生手段，且已有长期相对稳定收入的移民，在移民自愿的前提下，向其兑付相应的土地补偿费用后由其自主就业。这种安置方式，在大多数水电工程的移民安置中都被采用，但一般所占比重不大。浙江滩坑水电站是个例外，５万移民中，有２０％的移民选择了自谋职业安置。大渡河泸定水电站也有较大比例的移民选择这种安置方式。
（二）长期补偿模式
１．长期实物补偿方式
根据征收耕地情况，确定耕地农产品(19.79,-0.08,-0.40%,吧)品种和产量，按照各年市场粮食价格发放购买粮食的货币的安置方式。目前已经进行长期实物补偿安置探索的工程有广西岩滩水电站、福建界竹口水电站、湖南托口水电站（湖南部分）和云南保山苏家河口水电站等。
２．定期支付现金方式
对征收的耕地按耕地的净产值进行长期分年支付现金，对耕地以外的土地还是按照目前的有关政策规定实行一次性货币补偿，不做具体的生产安置规划，由各村民组自行组织发展生产。目前已经实行定期支付现金工程有福建龙门滩二级水电站、贵州双河口水电站、广西长州水利枢纽、金沙江阿海水电站（云南部分）和向家坝水电站（云南部分）等。
３．入股安置方式
入股安置方式是指农村移民将经评估后承包地使用权或者将被征用土地的土地补偿款和安置补助款，以资本金的方式投入到水电工程项目开发经营中，根据所占股份比例分享水电工程经营效益。目前已实行入股安置方式的工程有广东都坪水电站、四川槽渔滩水电站和福建东固水电站等地方小水电项目。
（三）养老保障模式
对超过一定年龄的移民，使用土地补偿费用为他们办理养老保险，一律按月获得养老金。这种安置方式从瀑布沟后，在西部地区得以广泛推行。
三、各种非“以土为本”安置模式的适用条件及应注意的问题
（一）二三产业安置模式
二三产业安置模式首先考虑替代土地的就业功能，其先决条件是移民自身有不依赖土地的生存技能，可以脱离土地获得生产、生活资料。
二三产业安置模式在安置时保证了移民的就业，从而也解决了移民的经济收入问题，可有效替代土地的就业功能、直接经济效益功能，但不能替代土地的生活保障功能。这种安置模式通常一次性地将补偿补助费用支付给移民或移民集体，安置初期生活水平会有较大提高，但如果政府不将该种模式安置的农村移民转变为城镇户籍，随着时间的推移，这部分无地农民中的一部分可能在激烈的竞争中失去工作，成为既不能享受城镇居民基本保障，又不能享受原有土地生活保障的“无业农民”。因此，现行政策环境中移民的基本保障是这种安置模式难以解决的问题，应予以重视。四川省甘孜州计划从本州水电税收等收益中，拿出一部分，为泸定等水电工程移民提供基本的生活保障，是一种有益的探索。
（二）长期补偿模式
长期补偿模式重点替代土地的直接经济效益功能，安置人数较多时，其前提条件是当地有转移劳动力的就业机会和就业容量。
长期补偿安置模式，因电站建设移民失去了原有全部或部分耕地、园地等土地资源，并且在比较长的时间内，不需从事原来的劳动即可获得一份长期稳定的补偿收入。这种安置模式可以有效替代土地的直接经济效益功能、生活保障功能，但不能替代土地的就业功能。采用该种模式安置移民人数较多时，如果当地没有足够的从事其他劳动的机会或非农就业机会，不劳而获会使部分移民容易产生懒惰、依赖的陋习，难以融入当地社会，进而可能影响当地社会的稳定。
托口水电站（湖南部分）因库区周围耕地数量限制，采用实物补偿方式安置数万移民，但库区周围有较多的园地、林地，可以进行园、林业生产，从一定程度上可以缓解移民的就业问题。
（三）养老保障模式
水电工程中，只对符合年龄条件的老年人采用这种安置模式。对于年轻人，如果采用这种安置方式，在达到领取养老费年龄之前，一旦失业，可能生活无着，风险较大。
这种安置模式可有效替代土地的生活保障功能和直接经济效益功能，可实现“老有所养”，大部分老年移民采用该安置方式安置后，生活水平均有较大提高。虽然这种安置模式不能替代土地的就业功能，但老年人就业能力和愿望不强，不会形成社会问题，风险不大。
四、对移民安置的其他认识
（一）库区人力资源开发
根据相关研究成果，无论采用何种安置模式，库区人力资源开发均是农村移民劳动力转移的最重要的基本条件和最有效的措施，如果缺乏基本的教育和技术培训，缺乏信息和获取信息的能力，大多数移民很难找到非农就业的机会，更谈不上找到适合个人发展的机会。非“以土为本”安置模式应在前期安置和后期扶持中，系统规划人力资源开发，根据库区特点，确定移民教育培训的重点、建立科学的培训体系、采取教育培训保障措施，突出库区优势产业，推进库区信息化建设，方便移民接收和使用信息。
（二）制度创新、政策改革
各种非“以土为本”安置模式，大都缺乏现行政策的支持。移民安置模式的探索需要制度创新、政策改革的配合。例如现行的户籍制度在很大程度上限制了农民的自由，也阻碍了各种非“以土为本”安置模式的推广。再如目前的社会保障制度，中国现在还是一个发展中国家，还没有能力完全打破二元社会结构，让全体公民享受国家基本福利保障，但随着国家经济持续发展，数年或数十年后，国家就可能有能力承担全社会的基本保障了。作为经济发展而造成的非自愿移民这一特殊群体，条件成熟时，制度改革中应减少移民对土地的依赖程度，部分政策可在库区移民中率先试行。
（三）从功效研究到效果研究
虽然我国有数十年水库移民的经验，但由于制度变迁，移民的政策、社会环境变化较大，可供直接使用的经验并不多。目前的研究多集中在土地价值与补偿标准，如何把移民搬迁出去并稳定下来。随着社会的进步，需要运用跨学科的综合研究方法，将前期安置和后期扶持等相互结合起来，加强对移民长期安置效果的研究。
作者：杜景灿 张宗玟 周北文
单位：中国国际工程咨询公司
| 
