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德国如何应对战后三波难民潮?

发布时间:2018-02-12 09:17    浏览次数:    来源:腾讯文化 孙玫

近年来,德国因应对难民问题被推上风口浪尖。最新消息是,9月18日,德国难民局局长曼弗雷德·思密特因“个人原因”辞职。此前的9月14日,德国宣布重启边境管制,宣告了数星期以来无条件接受难民政策的终结。

对比此前默克尔的表态,如此逆转让很多人都疑惑不解。实际上,从第二次世界大战以后,德国政府对难民的态度一直在“接纳”与“限制”之间变化,政策也时紧时松。这种变化与德国国内外政治、经济和社会状况的变化分不开。可以说,德国难民政策的每次调整,都有其复杂的背景。

二战后的第一次难民潮:曾欢迎战争难民“回归祖国”

德国如何应对战后三波难民潮

二战后,来自东欧的难民沿着火车路线向柏林迁徙

二战期间,欧洲的约500万难民不堪法西斯迫害,在全世界八十多个国家和地区流亡,寻求庇护。

二战结束后,德国被一分为二,随后迎来了第一次难民迁徙潮:约140万来自东德和东欧国家的“战时被驱逐者”浩浩荡荡涌入。两德政府不约而同地接纳了这些战争难民,他们的涌入被认定为“被驱逐者对祖国的回归”。这部分难民背景多少都跟德国有关,能很快参与到战后两德重建中,比较自然地实现了与德国社会的融合。

1949年,出于对纳粹大屠杀历史的愧疚心理,难民庇护条款第一次出现在西德的宪法中。其基本法第16款a条规定:“所有被政治迫害的个人受到政治庇护。”这也是当时基本法中唯一一条涉及外国人的条文,仅有一句话。据此条款,外国人只需证明在自己的祖国受到政治迫害,就可以申请在德国的合法居留。

如此宽松的难民政策,曾被视作为发展经济提供劳动力的绝佳途径。很多人因此获得居留权。而在当时,受冷战思维影响,申请政治庇护的难民常被看作反抗社会主义制度的英雄,很轻松就被西德社会主流舆论接受。西德此时接纳了很多苏联、东欧、南欧甚至东德的难民(后者占数量不多的“政治难民”申请者的大多数)。与此同时,从非洲、亚洲迁徙来的“环境难民”“经济难民”申请者明显增多。

在此期间,东德也接受了很多二战期间流亡到希腊、西班牙、智利的德国人,以及来自东欧的政治难民。但从1950开始,东德政府对“难民”“移民”“外国劳工”话题讳莫如深,在公开讨论中也鲜少提及,同时严格限制东德人前往西德。

鉴于日益增多的难民申请数量,1973年,西德政府出台了第一个限制难民申请的政策。通过减少申请通过数、缩减难民福利开支、限制难民工作权利等手段,西德政府试图让申请者知难而退。但政策并未达到预期效果:1978年,西德难民申请总人数为3.3万;两年后,达到战后第一个峰值——10万。

1982年,西德政府难民署颁布“难民审核程序法”,进一步加大对难民的限制。这主要体现在医保上:难民接受医生的常规和手术治疗会受限。四年后,西德政府开始对难民实行5年的工作禁止。同时,难民甄别及其材料审核变得异常严格。西德外国人管理局开始减少对外国人发放的签证,以防后者坐飞机来德国申请当难民。

在此类限制下,1987年,西德申请难民人数只有5.5万余人。但在随后几年,受政局影响,德国难民的数量开始飙升。

两德统一后的难民潮:国内排外情绪导致政策收紧

德国如何应对战后三波难民潮

1990年,来自罗马尼亚的难民申请者在柏林

冷战结束后,两德实现了重新统一。德国人沉浸在民族统一的巨大喜悦中,却忽视了苏联解体和东欧剧变后,大量移民和难民涌入带来的社会融合问题。从1989年至1990年,德国的难民申请数从每年十几万增至二十几万,1992年,这一数字达到近44万。

大量难民的涌入,导致了德国部分居民的排外情绪。起初人们只是担心犯罪率升高、治安恶化,慢慢的,这种情绪升级成针对外国移民和难民的暴力行为。1993年5月,1万名前南地区的战争难民来到德国寻求庇护。德国极端右翼分子在其难民营制造了多起纵火事件,社会影响极坏。

继续攀升的难民申请量、民众日益高涨的排外情绪,迫使德国政府在1993年大幅减少难民权利。德国外国人管理局一度关闭难民申请程序,难民法恢复至二战后初期内容——只接受政治难民。现有难民的福利也被进一步限制,通过劳工法获得工作的难民必须出具雇主证明,证明德籍公民及其他申根国公民无法胜任其工作。

与此同时,德国政府开始重新审视自身难民政策,各党派就此展开激烈辩论,最终以三分之二的多数票,通过了基本法第16款a条修正案,以及新的难民审核程序法。

新的修正案对“政治庇护权”只字未动,但重新对“政治迫害”的范围进行了详细限定,同时指出,取道局势安全的第三国入境的难民,其庇护申请将被驳回。修正案还详细列出了相对安全、无政治迫害的国家名单——这些国家的公民将无法申请难民。

新的难民审核程序法,则在保护难民人权的基础上,进一步加快了审核时间,缩短了审核步骤。而德国对修正案和难民审核程序法的增订修改,至今仍在进行。

1990年代后期,波黑战争、海湾战争及阿富汗战争产生的战争难民(多来自伊拉克、伊朗、阿富汗、以色列,还有因宗教冲突外逃的土耳其库尔德人)、第三世界国家的经济难民,也开始涌入德国。亚洲国家如越南、中国、印度的难民数量,在这一时期也有增长,但比重依旧很小。

2005年,德国颁布了新的移民法,其中的难民政策指出:应在保障难民基本权利的前提下,放宽对难民找工作的限制,协助其更快地融入德国社会。同时,“政治庇护”的定义被进一步放宽:除政府外,被非政府组织(如宗教组织)迫害者也可申请。

新的移民政策,使当年德国的难民申请数降至22年来最低。不过,这也与难民来源国情况好转有关。

2013年至今的难民潮:官方与民间的应对更加从容

德国如何应对战后三波难民潮

2015年抵达德国的难民

从2013年开始,受战乱影响,越来越多叙利亚、科索沃、俄罗斯、伊拉克及北非的难民涌入欧洲。截至2014年底,有二十多万人向德国申请难民保护,德国政府这一次的应对似乎从容许多。

政府方面,2015年9月7日,德国执政党联盟发表声明:政府将在明年拨款60亿欧元用于难民安置,在联邦州和乡镇修建难民住所;为减低安全隐患,防止难民被袭击,未来三年,政府将增加3000名联邦警察,提供1万社会服务志愿者职位。

声明内容还包括:部分难民法案将实行紧缩政策,科索沃、阿尔巴尼亚和黑山共和国被列入“国内局势安全”国家名单,这些国家的移民将被迅速甄别;申请难民者的补助将从钱款变成实物;难民“暂不遣返”的收容期限从6个月减至3个月……

对已收容的符合难民资格者,声明称:外交部将在2016年增加4亿欧元拨款,协助解决难民来源国的困难;将增加德语教育及社会职业培训系统,帮助难民迅速融入德国社会;禁止工作期限将从6个月减至3个月;将增派人员辅助难民进入就业市场。

此项声明一出,很多学者认为,相比1993年的难民潮,这一次德国政府的应对显得更胸有成竹。虽然还有不少人持怀疑态度,但民众对政府的信赖感无疑加强了,很多人对这次危机的解决抱积极态度。

罗伯特·博世基金会调查显示,与1993年相比,对于这次难民潮,德国民众的接受度普遍增高。三分之二的民众认为,德国应接受因战争、宗教等原因被迫逃亡的难民。5%的民众和难民有过直接接触,并愿意参与援助活动。42%的民众对与难民接触感兴趣。只有不到四分之一的民众对修建难民居住地投反对票——在1992年的类似调查中,这一数字是37%。绝大多数民众都表示,不能忽略难民对促进德国社会经济发展带来的潜力。

此外,对德国政府即将调整难民政策的消息,59%的公民表示,严格的难民政策有助于杜绝“淘金者”,更好地帮助真正需要帮助的人。

社会各界在以不同方式表达善意。以柏林为例,从2014年以来,在难民营地连续服务3个月以上的社会志愿者,从25人增至1500余人,总数达到了5000余人。现在每天有100-150人申请当志愿者。柏林各难民收容点每天平均得到300人次的捐助。柏林公交运输集团免费接送难民营难民,为其适龄子女提供车票。

在学界,关于难民问题的讨论从2013年就一直在进行。随着难民数量的增多,争论焦点渐渐从如何接纳、安置难民,到如何让已被接受的难民融入德国社会,顺利实现“同化”。“解决难民问题不是完成对他们的收容就好了。难民的医疗、语言、教育和就业问题,才是我们未来亟待解决的重点。”柏林自由大学政治学家博恩特·拉德维希说。

目前的普遍观点认为,加速难民与德国社会的一体化进程,要从学习德语开始。德国总理默克尔不止一次在公开场合说,难民申请者即使只在德国生活一天,也要学德语。德国政府目前正在提供成年难民针对就业的语言培训,以及难民儿童的教育措施。

经济学家认为,需要放宽对难民就业的限制,让其尽快进入就业市场。德国目前有54万多个职位空缺,难民正好可以填补这些空缺。但《柏林时报》最新统计显示,难民中,受过高等教育的不超过15%。(德文媒体也曾报道“难民普遍学历较高”现象,但报道时会强调两个前提:一、调查范围只是叙利亚难民。二、有关难民学历的状况,都是难民在登记时自己上报的,未经核实。)《柏林时报》的最新统计还显示,15%到20%的难民拥有高中学历,但没有从业经历;还有55%-70%的难民在本国未受过任何职业培训。如何让这一部分人迅速转化成合格劳动力,是一大难点。

为数量巨大的难民提供相应的医疗保障,尤其是提供心理治疗,也是德国政府努力的重点。德国境内注册的精神科医生数量不少,但很能满足“精通语言”这一条件的寥寥无几。以柏林为例,会说阿拉伯语又拥有精神医生执照的医生只有一名,这对为难民提供心理治疗是巨大挑战。

目前,德国收容的难民总数已经超过40万。他们首先必须在难民临时收容所(注:临时搭建的处所,非难民营)生活三个月。为此,仅柏林就已征用两处体育场馆和一处废弃军营。政府还在积极为他们寻找私房房源,以备三个月后确定身份的难民能拥有自己的住处。

在德国难民审核机构,工作人员每人每天要接纳60名左右的难民,审查其材料,倾听其诉说,决定是否接受其避难申请。听证过程经常会被叙述者的泪水打断,有时甚至要紧急召唤医生。为加快审核速度,对于叙利亚难民,审核机构有时会直接跳过听证环节。但由于难民数量庞大,对每个难民身份的审查程序,保守估计在9个月左右。

柏林副市长柴亚在9月16日表示:“对于德国这个有能力举办世界杯、奥运会的国家,解决难民问题根本不存在什么经济上的困难。”但解决这一问题,并非有强大的经济后盾就够了。在“同化”这波难民,使他们真正融入社会方面;在消解不同文化、宗教碰撞带来的社会隐患方面,德国面临不小的挑战。迎接这波汹涌的难民潮,只是考验的开始。

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