 摘 要：非自愿移民活动的公众参与，是非自愿移民、政府或移民实施机构和移民外部监测评估机构三方共同参与和互动的过程。公众参与有三种模式：政府或移民安置实施机构主动式、移民相对主动式和移民工作外部监测评估机构参与的、移民和政府或者移民安置实施机构共同对话与交流的交互式。我国四川地震灾区的非自愿移民活动的公众参与应体现在移民安置计划的准备、制定和实施的全过程。非自愿移民活动的公众参与是保证移民们的合法权益的重要途径，保证移民安置工作顺利进行的重要手段，是保证移民安置工作决策民主性、科学性和实施进程中的公正性的有效保障。
关键词：非自愿移民；政府；移民外部监测评估机构；公众参与；移民安置计划
我国四川地震灾区的移民安置问题，已成为中央政府当前及今后一段时间内一项亟待解决的综合性社会问题。众所周知，面对自然灾害，救灾一般会经历三个阶段：一是挽救生命的救人阶段，依据人的生命极限，这一阶段一般不会超越72小时。二是临时安置的过渡阶段。依据灾害的规模和影响的广度、深度，时间期限可以从数天到几年不等。三是移民安置与恢复重建阶段。依据灾害不同的性质、破坏的程度不同、移民安置的规模与恢复重建任务的不同、移民安置资金的筹措状况，时间期限可从几年到数年不等。依据这种划分，目前我们正处于第二阶段，即临时安置的过渡阶段，即将进入第三阶段，即移民安置与恢复重建阶段。而在非自愿移民领域，无论是西方发达国家，还是发展中国家，非自愿的移民安置历来是一项政策性强、涉及面广、技术复杂的系统社会工程 。从组织机构的角度来看，它首先涉及到不同级别、不同管理领域的多个政府部门和移民安置与恢复重建实施机构，其次是相关人群与相关部门，如移民安置规划中的有关移民、移民团体与组织、设计单位、非政府组织、移民安置外部监测与评估单位等。从学理层面上看，它涉及到社会学、经济学、法学、建筑工程学、民族文化学、人类学等多个学科。本文无意全方位、多学科系统探讨我国四川地震灾区的移民安置问题，而仅想从社会学的视角，就非自愿移民安置的公众参与政策及其在我国四川地震灾区移民安置中的应用，作一初步探讨。
一、非自愿移民与公众参与政策
要了解非自愿移民的公众参与政策，就需要首先对非自愿移民的概念进行定义。在非自愿移民研究领域，广义的非自愿移民是指所有那些与移民安置有关的人群、组织和非政府组织。而狭义的非自愿移民仅指所有那些因为各种自然灾害、重大工程等原因而减少或失去土地、房屋倒塌或者需要拆迁而需要重新安置的人们。这里既包括在原地重建的人群，也包括异地重建的人群。当人们在一般意义上论及非自愿移民概念的时候，多是在狭义意义上使用的。
非自愿移民活动是一种具有长久历史的普遍的社会现象，但对非自愿移民现象的研究却起步较晚。依据上述对非自愿移民的定义，我们可以说，因为重大的自然灾害或者因为重大的项目建设而导致的非自愿移民活动，既不是今天的中国才有，也不是仅仅是发生在发展中国家的事情，而是一种历史的普遍的社会现象。正如世界银行的移民专家迈克尔•M•塞尼所说: “不仅在美国、日本、德国、法国、荷兰、加拿大等目前的发达工业国家的发展过程中有，而且在如印度、巴西、巴基斯坦、埃及、阿根廷等目前的发展中国家也有。” 特别是在第二次世界大战以后，因为自然灾害或者重大项目建设（如建设水电站、水库、灌溉和供水系统、扩展高速公路网络、以及改造旧城区）而导致的非自愿移民，更是一个司空见惯的、普遍性的世界现象。但非自愿移民的研究却起步较晚，与人们对国际移民这一自愿移民已进行了2-3个世纪的研究历史相比，关于非自愿移民的研究主要开始于20世纪50年代以后，特别是世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织提供政府贷款而进行的重大建设项目而导致的大量非自愿移民现象，迫使像世界银行一样的国际金融组织，对非自愿移民活动进行了详细、系统的研究，由此形成了世界银行非自愿移民的相关政策，如移民政策、公众参与政策、环境政策、少数民族政策、大坝安全政策等等。与此相联系，学术界也从各自不同的学科层面，开始研究非自愿移民及相关政策。
非自愿移民活动的公众参与政策的形成与应用，经历了一个发展的过程。20世纪80年代以前的非自愿移民活动中，存在着这样一种观点，认为非自愿移民活动的对象是移民，而实施移民活动的主体则是政府或者政府成立或授权的移民安置机构。因此，无论的移民安置地的选择、移民补偿标准的设置、移民安置资金的发放，还是移民生计计划的恢复与重建，都是移民安置活动的主体—政府或者移民安置机构—的责任。而移民只是移民安置活动的被动客体，因此，移民无需参与到上述移民活动中。但移民活动的实践证明，缺少了移民的广泛参与，也就缺少了对移民关于移民安置地的选择、补偿标准、补偿资金的发放、恢复生计计划的制定和实施的心理愿望和有关信息的把握，由于缺乏移民的积极有效的参与，因此，以政府或者移民安置机构为主体而进行的移民安置活动的上述阶段，就难免引起移民的不满和抱怨，特别是当移民对未来安置地的发展前景感到没有希望或者暗淡时，就会产生一种本能地反抗，当移民们的这种抱怨和反抗不能有效地得到化解时，有时就会造成严重的社会冲突，导致移民安置活动的中断。无论是自然灾害以后的政府主导的非自愿移民安置，还是因为重大的建设项目而引起的由移民安置机构主导的非自愿移民安置，都曾发生过由于移民的公众参与程度不够、移民缺乏对相关信息的把握与了解而导致的移民与政府、移民与实施机构的冲突，从而导致移民安置计划难以实施的情况发生。正因为如此，80年代以后，国际社会和世界银行的政策指南，都特别强调移民的公众参与，认为制定和实施移民安置计划的政府和机构，有义不容辞的责任征求移民者的积极参与。世界银行的非自愿移民政策为此特别建议：“在各种移民方案的社会和经济问题方面，应直接地或通过正式的和非正式领导人，代表或非政府机构来征求移民的意见，这样做可以增加对他们的需要、资源和选择的了解，防止要付出昂贵代价的错误，减少可以理解的、对移民的抵触与移民有关的压力，从而加快向新地点的过渡和在新地点的聚合过程。” 从公众参与政策的系统性、科学性和应用的广泛性的角度来看，上述世界银行关于非自愿移民的公众参与政策，具有普适的意义。
二、非自愿移民安置公众参与各方及公众参与的基本形式
由于非自愿移民是一个复杂的多学科研究的综合性社会问题，因此，对待非自愿移民领域中的公众参与者的界定，学术界有着仁者见仁、智者见智的争论。有的学者认为，非自愿移民领域中的公众参与者通常有如下四种类型：受重大工程影响或者怀疑可能受到影响的公众、专家学者、感兴趣团体和新闻媒体。而有的学者认为，在大中型水库工程移民领域，作为参与者的公众主要是指水库区和移民安置区的移民和非移民 。我们认为，无论是因为自然灾害而导致的非自愿移民活动，还是因为世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织贷款支持的或者政府主导的重大工程建设项目到导致的非自愿移民活动，作为公众参与者首先是指狭义上的非自愿移民，其次是移民群体代表和移民团体、移民组织，最后还应包括参与整个移民安置实施工作的外部监测与评估单位。
非自愿移民安置活动是非自愿移民（包括移民群体代表、移民组织或移民团体）、政府或移民实施机构和移民安置工作的外部监测与评估单位三方共同参与和互动的过程。因此，非自愿移民的公众参与，与上述三方有着紧密的逻辑联系。
首先，尽管我们并不完全赞成非自愿移民仅仅作为移民安置的对象和客体，而移民安置实施机构作为移民安置的主体的观点，但非自愿移民活动的性质也在一定的意义上决定了政府或移民安置实施机构在整个移民安置活动中的主体地位。因此，移民安置工作中公众参与的设计、公众参与的方式、公众参与的程度和公众参与的范围等事项，在很大的程度上是由政府或移民安置实施机构来具体设计和实施的。
其次，非自愿移民作为移民安置活动对象和客体，又是移民安置工作中的公众参与的主体，因此，非自愿移民在移民安置活动中对公众参与的态度、公众参与的愿望、对移民安置地、补偿标准、安置方法及恢复生计方案的看法与要求以及是否合理与合理的程度，又深刻影响着移民安置工作的公众参与的效果和效率，从而在一定的意义上直接影响着移民安置计划与活动能否顺利、预期的实施与进行。
最后，既不是移民安置活动的主体、也不是移民安置活动的客体，但却参与整个移民安置活动中的移民安置工作的外部监测与评估单位，肩负着三项使命：一是依据移民安置行动计划，切实维护移民的合法权益，发现有违移民安置行动计划的事件发生，及时告知相关机构和部门，进行纠正。二是及时洞察和了解移民的愿望、心态和要求，迅速向移民安置实施机构反映移民的呼声，从而让移民安置实施机构或者及时与移民和移民代表、移民团体进行沟通，化解移民与移民安置机构之间的误会、矛盾和冲突，或者修订和完善移民安置计划，确保移民安置计划的顺利实施。三是对移民安置机构的人员和效率进行有效的监测与评估，并提出提高移民安置机构人员素质和工作效率的具体建议。显然，移民安置工作的外部监测与评估单位，是独立于移民安置主客体、却又参与移民活动全过程的非利益第三方，因此，作为外部监测与评估单位，不应是政府机构（或者移民安置机构）及其下属部门，也不应是完全代表移民利益的团体和组织，而是独立于上述双方、同时与双方并无利益关系的中立机构。这种机构，应具备基本的社会学、人类学、经济学的知识和技能，熟悉和了解非自愿移民的移民政策，而且最好有从事过非自愿移民外部监测与评估的实际经验。从我国利用世界银行贷款和亚洲开发银行贷款支持的大型项目建设而导致的非自愿移民的实践来看，多选择专门的移民研究机构，或者社会学研究机构，作为独立的移民安置外部监测与评估单位，定期向世界银行和亚洲开发银行的移民部门和移民官员，提交独立的、完整的移民监测与评估报告。从这里可以看出，移民安置工作的外部监测与评估单位是独立于移民安置活动主客体之外的、维护移民合法权益、监督移民安置机构行为的重要的公众参与方。
在明确了移民安置的公众参与者以后，我们需要进一步指出公众参与的基本形式。有的学者认为，移民的公众参与有自上而下式、自下而上式和交互式三种形式 ，而有的学者认为，“各种社会组织（包括政府组织和非政府组织）是公众参与的基本形式。非政府组织主要包括村民委员会、治安保卫委员会、民事调解委员会、妇女联合会、村移民领导小组、移民代表等组织形式。” 从国际社会非自愿移民活动公众参与的经验和世界银行等国际金融组织贷款支持的非自愿移民活动的实践来看，我们认为，移民安置工作中的公众参与，可以概括为如下三种基本形式：
1．政府或移民安置实施机构主动式、而移民被动式的公众参与。这也是目前非自愿移民活动中最常见的、主流的公众参与形式。这是由政府或者移民安置实施机构和非自愿移民掌握移民工程信息的不对称性决定的。一般说来，政府或者移民安置实施机构掌握了更多的移民工程信息、而移民只了解较少或者根本不了解移民工程信息，因此，政府或者移民安置实施机构在移民安置活动的不同阶段，邀请移民或者移民代表、移民团体，通报移民工程信息、工程影响的移民范围和程度、移民补偿标准、移民安置地的选择、移民安置计划摘要的发布、移民申诉的渠道和方式等内容，同时倾听移民的意愿、意见和建议，整合到移民安置计划的准备、制定和实施中。这种公众参与形式的优点在于，政府或者移民安置机构能够使用行政资源的力量,进行广泛的社会动员。但其缺点在于：公众参与的次数是有限的、移民意愿与建议的把握是静态的，公众参与的渠道是狭窄的，因此，移民安置计划的制定和实施缺乏动态的调整机能。单纯运用这种公众参与形式，依然容易产生移民与政府或者移民安置实施机构的误会与冲突。
2．移民相对主动式、而政府或移民安置实施机构相对被动式的公众参与。这种公众参与形式对移民有着较高的要求：一方面移民需要具备较高的移民政策、国家法律法规的基本文化素养，另一方面，移民需要掌握一定的工程信息，特别是工程对移民影响的范围、程度等相关信息，有基本的把握。在这种情况下，移民主动地参与到移民安置的准备、移民安置方案的制定和实施的全过程中，政府和移民安置实施机构作为相对被动的角色，要注意收集移民的愿望、要求，并反映到移民安置计划的制定和实施中即可。这种公众参与形式的优点在于，移民主动参与到移民安置计划从准备到实施的全过程，从而使得移民的愿望和具体要求得以充分尊重，但其缺点在于，对移民的基本文化素质和对工程及移民信息把握的要求较高，在实际工作中，由于移民对象多是村民或是城市的边缘群体，再加上移民信息的不对称性和政府或移民安置实施机构的强势地位，移民不可能完全做到这一点。
3．有移民安置工作外部监测与评估单位参与的、移民和政府或者移民安置实施机构共同对话与交流的交互式公众参与。一般说来，在移民安置计划的准备和制定阶段，是没有移民安置外部监测与评估单位参与的，只有在移民安置计划的执行阶段，才有外部监测与评估单位的介入。但缺少了外部监测与评估单位的有效介入，这种公众参与形式容易流入第一种公众参与形式。为了建立真正的交互式公众参与，可聘请有关移民专家或者移民机构，一方面协助政府和移民安置机构，编制移民安置行动计划，另一方面，作为独立的一方洞察和了解移民的真正意愿和要求，并及时反馈给政府和移民安置机构。在移民安置计划的实施阶段，作为独立一方参与。这样，移民既可以直接向政府或移民安置机构反映自己的意愿和要求，也可以反映到独立一方，而政府或移民安置机构既可以直接从移民，也可以从独立一方获取移民的要求和愿望，而独立一方既能反映移民的愿望和要求，维护移民的合法权益，又能参与到移民的实际决策中，同时还能监督移民安置计划的执行和实施，从而建立起移民、政府或移民安置机构和独立一方共同对话与交流的平台与机制。这正是世界银行和亚洲开发银行的非自愿移民政策所极力强化和要求的。
三、我国四川地震灾区移民安置中的公众参与问题
我国四川地震灾区被紧急转移的灾民达到了1500多万人 。除了绝大部分的灾区会原地重建以外，其中也不乏一些地址结构和自然环境条件已不再适合人类居住的灾区，迫切需要采取拟定和实施异地重建的移民安置方案。尽管到目前为止，国家有关部门组织的专家组经过实地考察、已撰写并提交给国务院等待审批的《国家汶川地震灾后恢复重建规划城镇体系规划纲要》（初稿）只是确定了北川县，而并无汶川、青川县的异地重建的移民安置方案 （尽管此前汶川、青川两县，由于遭受地震的破坏程度十分严重，地质结构的极不稳定性决定了上述两县面临着大规模原地重建的经济与社会的成果再次遭到地震毁灭的强有力的挑战，同时上述两县的灾民希望异地重建的呼声较高 ），但毫无疑问，伴随时间的推移和更多的丧失人类生存基本条件的因素的发现 ，会有更多地区的移民实施异地重建的移民安置方案 。从非自愿移民研究的视角来看，无论是拟定和实施原地重建，还是异地重建的移民安置方案，由于涉及到数以万计的广大移民的未来生活和生计，因此，移民的迁移愿望、迁移意见和态度，对于能否顺利和成功实施拟定的移民安置计划，具有举足轻重的作用。所以，此次涉及到数以万计的众多灾民的移民安置方案的拟定和实施，更需要移民广泛的公众参与，需要政府和拟定移民安置计划的机构和专家，广泛征求灾区移民的意见和建议。正如世界银行的移民政策研究专家迈克尔•M•塞尼所说：“由于移民安置规划要对移民们的未来作出关键性的决定，因此，进行规划的机构有义不容辞的责任要求移民者参与。” 这在拟定和实施异地重建的移民安置方案的非自愿移民活动中，表现得尤为突出。
与其他非自愿移民活动一样，我国四川地震灾区移民安置的公众参与，应贯穿于移民安置活动的全过程。一般说来，移民安置活动可分为移民安置计划的准备、移民安置计划的规划与制定、移民安置计划的实施三个阶段。与此相适应，我国四川地震灾区移民安置的公众参与也体现在上述三个不同的阶段中。
1．移民安置计划准备阶段的公众参与。从我国目前重大工程建设项目一般程序来看，移民安置计划的准备阶段相当于我国项目建设的立项阶段。而在项目立项阶段，项目单位需要向发改委提交项目立项建议书，涉及到的移民安置问题，需要在项目建议书中以移民一章专题列出。就我国四川地震灾区的移民安置问题而言，灾民的移民安置已是项目本身，因此，建议书本身就是移民安置行动计划的建议书，所不同的仅仅是移民安置的原地重建、还是异地重建的选择问题。基于此，此阶段的公众参与工作应包括如下内容：
从政府或移民安置机构的角度来看，政府或移民安置机构应在依据地质结构的稳定性、自然环境的状况、移民们社会经济的长远恢复和重建的目标等因素的前提下，对移民安置区内的移民的社会经济状况、财产状况、土地状况等进行一般的社会调查，同时，广泛征求移民们的安置愿望，因为移民们的安置愿望，直接决定着移民的安置行为是主动还是被动的性质，也正是在这个层面上，往往对移民安置工作能否顺利进行具有至关重要的意义，以此来制定是原地重建、还是异地重建的移民安置方案。
从灾区移民的角度来看，如果选择原地重建的移民安置方案，由于地质结构的变动、耕地被破坏，道路、水利设施等基础设施不同程度地遭到毁坏，这些都会或多或少地影响移民们的未来。如果选择异地重建的移民安置方案，则直接会对移民们的未来生计和生活，产生深远的影响。因此，灾区移民当比任何机构和政府部门更加关注采取何种移民安置方案。这就要求灾区移民，一方面，主动向政府有关部门或移民安置机构提供当地的地理环境、地质结构、房屋状况、耕地状况等社会经济信息，以便为政府和移民安置机构最终确定采取何种移民安置方案，提供基础的决策依据。另一方面，灾区的灾民在当地政府或移民安置机构进行的社会调查和征求移民意见时，主动表明愿意采取何种移民安置方式的愿望。或者通过移民团体、移民代表不定期地向当地政府或移民安置机构反映灾民的安置愿望及其变化状况。从而为最终确定原地重建、还是异地重建的移民安置方案，提供重要的移民社会心理依据。
独立第三方——移民研究机构或非政府组织——的介入。由于灾区灾民和政府或者移民安置机构是利益的双方，为了自身利益的利益最大化，有可能导致确定移民安置计划的决策信息片面化。在这种情况下，引进与上述利益双方无关的、客观的、中立的独立第三方（大学的移民研究机构或者非政府的专门移民研究组织，通常是首选），介入上述公众参与活动的全过程，无疑是十分必要的。其中世界银行十分看重社会学的知识背景，认为“努力减少移民的拆迁、迁移及安置的过程中的困难，就要用到社会学知识。为一个移民项目做准备要求具备许多技术领域的专长——不仅仅是社会学家——在移民现场，一般至少有一位移民方面的社会学家或者人类学家，最好还有一位来自项目所在国的专家。……另外，还需要由一个专门的社会学机构来专门研究这一领域的工作。” 一般情况下，独立第三方肩负着两项使命：一是从社会学专业的角度，力图收集更多的移民决策信息，来确保移民安置方案决策信息的全面性、准确性和公正性。二是对灾区灾民、特别是政府部门或移民安置机构在此阶段的公众参与活动，进行监督，以此提高公众参与的实际效果。
2．移民安置计划制定阶段的公众参与。从我国目前重大工程建设项目一般程序来看，移民安置计划的制定阶段相当于我国项目建设的可行性研究报告阶段。在此阶段，项目单位需要向政府有关部门提交完整的项目《可行性研究报告》。针对涉及到的移民安置问题，目前的国内项目与世界银行等国际金融组织提供贷款的项目，有所不同。国内项目仅在《可行性研究报告》中，以移民安置一章专题列出，通常只对移民概况、补偿状况、移民安置总资金状况作一简要介绍，而世界银行贷款项目，依据世行的要求，除了提供《可行性研究报告》以外，还需要提供专门的《移民安置行动计划报告》（RAP），内容除了上述国内项目的内容以外，还需要提供移民区的社会经济状况、移民安置补偿的法律法规、移民的具体补偿标准、移民安置具体方案、移民生计恢复计划、移民的公众参与、移民的申诉与抱怨、移民安置机构的组成与效率、移民安置的内外部监测与评估等内容。鉴于我国四川地震灾区的移民安置问题，是一个典型的移民项目，因此，以世界银行的贷款项目的《移民安置行动计划报告》为蓝本，编制《我国四川地震灾区的移民安置行动计划》是十分必要的。至于以省市为单位、还是以县乡为单位编制移民安置行动计划，当由国务院或我国四川地震灾区抗震救灾领导小组确定。此阶段的公众参与应包括如下内容：
从政府或移民安置机构的角度来看，首先是组织有关人员，或者委托给有关专业移民研究机构，对四川灾区进行详细的社会经济调查。其次，邀请移民、移民代表或团体，参加由政府或者移民安置机构组织的、由独立第三方、灾区移民、有关移民专家共同参与的座谈会。如果移民的人数较少，则应请全体移民参加，如果移民的人数较多，则应邀请移民代表、移民相关机构（如村民委员会代表）或者少数民族团体、宗教领袖，就移民安置计划中的移民外迁的愿望、政府拟议中的移民规划地、移民补偿的法律依据、具体补偿标准、拟议中的外迁过渡期、过渡期的补助、房屋异地重建的方式方法、提前外迁的奖励、移民不满的申诉渠道与机构等有关内容进行通报和磋商。以此为基础，编制详细的、可操作的《移民安置行动计划》。
从灾区移民的角度来看，由于移民活动将对灾区移民们的社会组织结构、社会关系网络及未来生产和生活产生深远的影响，同时，灾区移民活动本身将直接决定着外迁移民的经济利益，因此，灾区移民应直接或者通过移民代表、移民团体和少数民族宗教领导人，通过正常渠道，就拟议中的移民安置计划涉及的关于移民合法权益的相关信息，主动向政府或者移民安置机构表达真实的想法和要求。当因为地方政府或者其他社会因素的原因不能真实表达时，灾区移民们也可以向独立第三方表达。移民安置地和具体的补偿标准往往成为灾区移民们关注的焦点。
从独立第三方——移民研究机构或非政府组织——的角度看，由于是非利益关涉方的原因，因此，与政府或移民安置机构相比，往往能够获得灾区移民们关注的关于移民安置的真实信息，同时，由于同样原因，也能够获取政府或移民安置机构关于移民安置计划的粗略框架。借鉴国际社会和世界银行贷款项目的中移民安置计划制定的经验，独立第三方多数情况下，会接受委托，协助政府或移民安置机构编制具体的《移民安置行动计划》。独立第三方此时的功能是，在灾区移民和政府之间、在移民的最高要求和政府能够满足移民最低要求之间，架起一座沟通的桥梁，既要充分维护移民们的合法权益，又要坚持现有的关于移民、拆迁和安置的法律依据。但由于在移民安置计划的制定中，政府处于强势地位、移民处于弱势地位，因此，独立第三方一般情况下，应更倾向于维护灾区移民们的合法权益。
3．移民安置计划实施阶段的公众参与。依据国际社会的经验和世界银行贷款项目的一般程序，《移民安置行动计划》最终会经过一系列政府与移民磋商、互动的活动最终完成。《移民安置行动计划》一旦被确认，将被视为法律，一般情况下，不得更改。《移民安置行动计划》将被视为整个移民安置活动的法律基础和实施文件。从此，《移民安置行动计划》进入了实施阶段。此阶段的公众参与应包括政府或移民安置机构、灾区移民和外部监测评估机构三个方面的公众参与。
从政府或移民安置机构的角度来看，政府或移民安置机构应将《移民安置行动计划》的基本内容，通过村民座谈会、标识牌或电台、电视台、报纸等新闻媒体，向灾区移民们发布。让灾区移民了解移民规划地、移民政策、移民补偿标准、移民申诉与抱怨处理机制等基本内容，同时，将《移民安置行动计划》文本放在乡镇一级的图书室、图书馆中，当移民们存有疑问，想了解详细移民政策信息时可以自由查阅。同时，发布移民安置活动的实施进度表，以便灾区移民依据移民活动实施进度表，来合理准备和安排拆迁和异地安置的活动。
从灾区移民的角度来看，移民们应主动或者通过政府或移民安置机构，到移民规划地查看，就房屋重建方式、房屋分配方式、土地分配方式等内容，在移民或移民代表大会中广泛讨论和协商，并在政府或移民安置机构的监督下，达成共识。当移民们的合法权益受到不法侵害时，也可以通过各级政府的信访部门申诉，也可以向移民工作的外部监测与评估单位反映。当移民们在拆迁、异地安置过程中遇到困难、不能及时完成时，应及时向有关政府或移民安置机构联系和通报，获取它们的理解或帮助，以确保《移民安置行动计划》的实施进度和整个移民活动的顺利进行。
从灾区移民工作的外部监测评估机构的角度来看，依据国际社会的经验和世界银行非自愿移民政策的要求，为了确保政府或者项目单位按照已被确认的移民计划实施，切实维护灾区移民的利益，政府或者项目单位应聘请熟悉非自愿移民政策、有着良好的社会学知识背景和移民工作外部监测评估经历的机构——一般是大学的移民研究机构或者是社会学研究机构——作为移民工作外部监测评估机构，监测和评估移民工作的实施进度和基本状况。从外部监测评估机构的独立性来看，世界银行主张：“移民外部监测评估机构是独立的、与业主无直接行政隶属关系、与移民实施机构无直接行政隶属关系的社会组织。外部监测评估机构必须保证机构和工作的独立性、客观性、公正性，独立地开展移民监测评估工作。” 从外部监测评估机构的专业知识背景来看，“必须拥有社会学、人类学、经济学等专业背景的学者、专家和工程技术人员，具有丰富的非自愿移民业务的经验和经历。” 移民外部监测评估机构的主要任务是，应用社会学的方法（主要是现场法、访谈法、问卷法、座谈法、典型法等），“更全面地了解移民活动的实施进度、质量和资金使用效果，重点监测移民政策执行情况、移民机构的运行、移民的就业安置、移民房屋重建与生活安置、移民收入与生活水平的恢复、移民的抱怨与申诉、公众参与、协商、信息公开等实施情况。通过监测，评估移民安置政策与移民实施的适宜性，评估移民收入水平恢复程度和移民目标的实现程度，评估移民机构的工作效率，甄别业已存在或可能发生的问题，并就问题提出建议或预警，避免因移民安置行动计划不完善或实施偏差造成移民生产生活未超过或达到搬迁前的水平。” 由此可见，移民外部监测评估机构的介入和工作内容，本身就是移民安置计划实施阶段公众参与的重要组成部分。
四、小 结
通过以上论述，我们可以得出下列结论：
1．非自愿移民活动的公众参与政策，是保证移民们的合法权益的重要途径。在非自愿移民活动中，移民们的合法权益主要包括：移民拥有移民项目概况的知情权、参与移民规划、实施决策的参与权（尤其是参与移民规划地、征地补偿标准、移民生计恢复计划、移民的抱怨与申诉等）和获取相应经济（土地、货币补偿等）与社会（就业、社会保障、优惠政策等）补偿的补偿权。在20世纪80年代以前的非自愿移民活动中，人们往往将移民们的合法权益，仅仅理解为获取经济的补偿、特别是货币补偿。因此，无论是在由自然灾害、还是由建设项目引起的非自愿移民活动中，非自愿移民一直被视为移民活动的对象和客体，被排除在移民计划的准备、规划和实施过程中的决策主体之外的。由于多种原因，即使移民的经济补偿权，也往往没有得到有效地保证。由此造成了非自愿移民在新的安置地的贫困。正如世界银行的移民专家迈克尔•M•塞尼所说：“从世界银行资助项目中所获得的经验表明：给移民们现金常常导致贫困。在迫切需求的压力下，或在文化期望的压力下，人们常常又把补偿的现金用于购置土地，在钱用完以后它们就陷入贫困，开始在渠边耕种，蚕食公地，采伐森林，过度放牧等等。” 而实施公众参与政策，则改变了非自愿移民的客体地位，在一定的意义上，移民也成为非自愿移民活动的主体。无疑，这将对确保移民们包括经济与社会的补偿权在内的其他合法权益，发挥重要作用。也正是在这个意义上，世界银行和亚洲开发银行在其项目实施中，十分强调移民活动中的公众参与的必要性和重要性。
2．非自愿移民活动中的公众参与政策，是保证移民安置工作顺利进行的重要手段。众所周知，非自愿移民的移民外迁愿望、外迁心理、迁移态度，直接决定了非自愿移民的迁移行动。如果不能得到移民们的理解和支持，或者移民们对非自愿移民工作产生抵制，就无法保证移民安置计划的顺利实施。而非自愿移民活动中的公众参与，正是建立移民、政府或移民安置机构互动的沟通机制，消除移民们的误会，从而获取移民们的理解，达到移民安置计划顺利实施目标的重要手段。正如世界银行的移民专家迈克尔•M•塞尼所说：移民们“刚开始时，抵制非自愿移民，甚至对此怀有敌意，是正常的。” 但通过移民安置计划的准备、规划、实施过程中的公众参与和协商活动，“有助于消除移民们对于将来失去土地等各种资源、生计、社区和社会关系网络，或者在补偿、安置等权利资格的复杂谈判中可能被欺骗的担心，并赋予移民对其生产、生活安置和重建活动决策的权力”，使非自愿移民“从最初的反对者转化为积极的参与者” 。由此可见，非自愿移民活动中的公众参与政策，是争取移民们的理解和支持，保证移民安置工作顺利进行的重要手段。
3．非自愿移民活动中的公众参与政策，是保证移民安置工作决策民主性、科学性和实施进程中的公正性的有效保障。在当今世界、特别是发生在发展中国家的非自愿移民活动，都发生过暴力驱赶非自愿移民的事件。例如1992年，由一家多边性的欧洲捐助机构资助、由乌干达政府组织实施的森林管理项目，从1992年3月到12月，通过焚烧移民房屋、毁坏和掠夺移民的财产和食品的手段，迫使“大约有35000人被暴力驱赶出来” 。这被看做是非自愿移民活动决策缺乏民主性和科学性的典型。而非自愿移民的公众参与，特别是移民和移民研究机构、非政府组织在非自愿移民活动决策中的介入，使政府不得不考虑移民的愿望、要求和力量，从而有力约束政府在移民活动决策中的专制行为，增强民主性，而专门的移民研究机构的加入，又大大增强了移民活动决策的科学性。而在移民计划实施过程中的公众参与，特别是移民外部监测评估机构的介入，将有力约束政府或移民安置机构在移民管理活动中的随意性，使移民活动双方的行为和利益，都能在移民安置实施计划的范围内得到有效地监督和保证，从而增强移民活动的公正性。
4．非自愿移民活动中的公众参与政策，若能应用于我国四川地震灾区的移民安置计划的制定和实施的全过程，将加快灾区社会经济恢复与发展的步伐。目前我国四川地震灾区，已渡过了抗震救灾时期，正处于移民的临时安置或移民安置计划的准备、制定与实施阶段，如何既要着眼于移民眼前的临时安置与生活，更要关注灾区和灾区移民的未来，确实是摆在政府眼前一项亟待解决的社会问题。尽管对地震灾区的县乡而言，是实行原地重建、还是异地重建的恢复重建方案，主要是政府的责任和义务，但若能引进国际社会和世界银行非自愿移民政策所证明是行之有效的公众参与政策，无疑将避免或减少移民活动中的失误，确保四川地震灾区移民安置计划制定与实施的进度，缩短移民生计恢复的进程，加快灾区社会经济恢复与发展的步伐。
注释：
迈克尔•M•塞尼：《移民与发展：世界银行移民政策与经验研究》，河海大学出版社，1996年版，第7页。
迈克尔•M•塞尼：《移民与发展：世界银行移民政策与经验研究》，河海大学出版社，1996年版，第61页。
龙腾飞、张峻荣、施国庆：水库移民后期扶持规划交互式公众参与模式，《人民长江》，2008年第3期。
龙腾飞、张峻荣、施国庆：水库移民后期扶持规划交互式公众参与模式，《人民长江》，2008年第3期。
杨建设等：工程移民的公众参与社会调整规划研究，《人民黄河》，2006年第6期。
截至7月3日12时 地震已造成69195人遇难，http://news.163.com/08/0703/16/4FUKB7KL0001124J.html
四川异地迁建县城只有北川，并无汶川青川。http://news.163.com/08/0709/01/4GCFRFF10001124J.html
青川县副县长称：全县99%房屋需要重建。http://news.163.com/08/0527/08/4CUI74FG0001124J.html
青川县12万人因地震丧失基本生存条件。http://news.sina.com.cn/c/2008-06-26/080915819544.shtml
《国家汶川地震灾后恢复重建规划城镇体系规划纲要》（初稿）中，四川还有七个乡镇也列入了异地迁建的上报名单，分别是彭州市下属的龙门山镇、白鹿镇、新兴镇，江油市下属的枫顺乡，平武县下属的高村乡，以及汶川县下属的草坡乡。
迈克尔•M•塞尼：《移民与发展：世界银行移民政策与经验研究》，河海大学出版社，1996年版，第60页。
迈克尔•M•塞尼：《移民与发展：世界银行移民政策与经验研究》，河海大学出版社，1996年版，第128页。
世界银行驻中国代表处：《世界银行中国贷款项目移民监测评估业务指南》，北京，2000年6月，第7页。
世界银行驻中国代表处：《世界银行中国贷款项目移民监测评估业务指南》，北京，2000年6月，第7-8页。
世界银行驻中国代表处：《世界银行中国贷款项目移民监测评估业务指南》，北京，2000年6月，第3页。
迈克尔•M•塞尼：《移民与发展：世界银行移民政策与经验研究》，河海大学出版社，1996年版，第71页。
迈克尔•M•塞尼：《移民与发展：世界银行移民政策与经验研究》，河海大学出版社，1996年版，第61页。
陈绍军等：非自愿移民安置活动中的公众参与，《水利水电科技进展》，2003年第6期。
迈克尔•M•塞尼：《移民与发展：世界银行移民政策与经验研究》，河海大学出版社，1996年版，第90页。
原文载《山东大学学报》（哲学社会科学版》2008年第6期。
作者、联络地址：
宋 全 成 博士
山东大学 移民研究所 所长
山东大学 哲学与社会发展学院 社会学系 教授
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