 近年来，因移民搬迁补偿引发的行政纠纷数量增长较快，且案件涉及面广，政策性强，审理难度大，若处理不慎，极易诱发群体性事件，造成上访等社会问题，成为影响坝、库区和谐稳定，制约坝、库区经济社会发展，妨碍统筹城乡综合配套改革试验的突出因素。为全面掌握坝、库区移民行政案件1的基本情况，服务坝、库区经济社会全面协调发展，从司法的视角审视移民搬迁工作中暴露出的矛盾和存在的问题，总结经验教训，稳妥地解决此类矛盾，为政府决策提供有针对性的意见建议，以此最大限度地保护当事人的合法权益，维护社会和谐稳定。我们根据最高法院领导的批示和上级法院的要求，对近年来宜昌法院立案审结的涉及移民安置补偿和土地登记行政案件通过查阅卷宗、进行剖析，在此基础上提出一些建议和思考。
一、现状及问题透视
根据“分期蓄水，连续移民”原则，截至2007年9月底，三峡工程累计搬迁安置移民122万人，建设各类房屋4583万平方米，搬迁工矿企业1570多家。淹没涉及的12座县城有11座县城已完成整体搬迁，目前只有开县处于扫尾阶段2。可以说三峡工程，举世瞩目；但由于我国国情使然，三峡移民3的相关法律法规难以应对库区社会的法律需求，缺失遗漏之处不可避免，导致因行政权的扩张与移民人权意识提高的矛盾而引起的三峡移民案件，4在三峡地区各法院时有发生。近年来，由于三峡移民行政案件存在于移民迁建前后这一特定时期，不会长时间存在，加之我省高院对移民行政案件有较严格和明确规定，所以我院受理的移民行政案件相对较少，但从已审结的数起移民行政案件来看，其问题主要表现在以下几个方面：
1、立法滞后——导致移民行政案件处理上的矛盾性。由于立法滞后，各地法院在法律层面对移民行政案件的处理还没有“尚方宝剑”可供借鉴，在法律层面还没有构建较完整的行政案件程序制度体系，尚缺乏科学的程序指导，导致移民行政案件的处理在实践中认识不一致，还存在较大的随意性。比如我国《行政诉讼法》第十一条第一款第八项规定：“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权”的行政行为，可以提起行政诉讼。就是说，相对人认为侵犯其人身权、财产权的行政行为，都在受案范围之内。该条第二款规定：“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”根据这一规定，相对人认为行政机关或者被授权的组织的行政行为侵犯人身权、财产权以外的其他权利的，只有在法律、法规规定可以起诉的情况下，才能提起行政诉讼。对于有些三峡移民行政案件，由于我省高级法院对移民案件有明确规定，所以一、二审法院一般裁定不予受理。但在审判实践中，象重庆市高院的一些地方法院已受理这方面的行政案件。因此，象涉及三峡移民因搬迁房屋补偿的行政案件，急需最高法院在立案的范围方面作出统一的规定。
2、时效性强——移民行政案件处理上的局限性。移民案件的时效性主要体现在指移民案件办案时间紧迫，审理周期较短，难以在三个月内结案。同时，移民行政案件当事人在诉前多经申诉信访。大多数安置补偿纠纷进入诉讼之前，当事人已经进行多次申诉，多级信访。由于安置补偿涉及移民的基本生产生活保障等切身利益，在通过行政程序无法取得满意结果的情况下提起行政诉讼，移民与行政机关之间矛盾尖锐，存在强烈的对抗情绪。但由于行政诉讼法和最高法院对行政诉讼时效有明确规定，有些移民因不懂法或不知法，在过了行政诉讼时效后才向法院提起行政诉讼时效，加之象《长江三峡建设移民条例》（以下简称《移民条例》）作为三峡移民的特别法，并没规定移民对搬迁补偿等不服有提起行政诉讼的权力，这就导致一些案件因缺乏科学的程序指导和各有其自身的局限性，使得基层法院难以理想地解决移民行政案件，从而导致当事人长期申诉上访,影响了社会关系的和谐稳定。
3、责任重大——移民行政案件处理上的关联性。“安邦之本，重在保民”、“移民为先，移民为重”，移民案件审理责任重于泰山。但由于目前我国正处于社会的深刻变革时期，利益关系和利益格局不断演变发展，利益摩擦和利益冲突日趋凸现，社会关系呈现出错综复杂的局面，处理稍有不慎，即可能引发群体性诉讼和纠纷。比如象涉及移民安置补偿和土地登记行政案件，往往起诉人时虽只有一人，但社会影响大，如果法院决定立案受理，紧接着就可能会出现相关移民跟着提起行政起诉；又比如象针对土地行政机关的土地确认具体行政行为，法院与土地管理职能部门较之其他案件需要更多的协调与沟通。如果法院直接裁定驳回行政相对人的起诉，不仅涉及到行政相对人的合法权益能否得到有效保护，而且还涉及到行政相对人与其它企业特别是移民的纠纷。因此，正是由于移民行政案件处理上的关联性，对于象这类源于政府职能部门补偿和土地使用权登记具体行政行为引起的纠纷，人民法院若裁定不予受理和驳回起诉，从目前的法律适用和行政法规的规定来看，有其正确性，但从维护社会和谐稳定和保护移民当事人合法权益出发，裁决的效果并不好。
4、政策性较强——移民行政案件处理上的复杂性。三峡移民本身就是一种国家行为，代表党和政府的意志，有关三峡移民的政策规定正是这种意志的集中体现。移民政策作为专门解决三峡移民问题的特殊政策，具有较强的适用性，是法律法规的有益补充，两者共同构成了三峡工程的政策法规体系。象《移民条例》等行政法规作为三峡移民的特别法，在审理中具有优先适用的效力。但由于以上法规只是对移民搬迁和补偿作了原则性规定，具体到三峡坝、库区175米水位线以下哪部分人员和财产能否享受移民待遇和补偿，没有具体规定。法院审判的依据除《移民条例》外，只能是湖北、重庆市各级人民政府、移民局和相关部门制定的规范性文件，有很强的政策性。也正因政策性强，法律适用较难把握，导致移民行政案件处理上的复杂性5，而复杂性又导致协调难度大，判决后上诉率高。近年来，仅夷陵区法院处理的数起涉及移民的裁判案件，当事人不服上诉的占83.3%。
二、对策与建议
（一）完善移民案件协调处理举措，畅通搬迁安置司法救济渠道
在三峡坝、库区，移民搬迁安置纠纷经常与其他社会矛盾纠纷渗透交织在一起，牵一发而动全身，极易引发群体性事件。对移民案件的审理，既关系到三峡工程移民工作的顺利推进和坝、库区的社会稳定；又关系到三峡移民自身合法权益是否能得到有效合法保护。因此，在构建社会主义和谐社会的法治环境下，健全搬迁安置补偿纠纷的多元解决机制，畅通移民司法救济渠道是当前建设和谐坝、库区的必然选择。
1、在思想上认定“一个目标”。 我们所说的认定“一个目标”，就是着眼司法和谐，从根本上化解移民矛盾，不拘泥于移民案件本身。因为作为坝、库区法院来说，为更好的解决行政争议，化解“官民”矛盾，促进“官民”和谐，就必须不断探索多元化解决搬迁安置纠纷的新路子。要充分认识移民审判工作的重要地位和作用。树立服务三峡工程、服务移民的大局观，增强办理移民案件的社会效果意识，着力于移民权益的保护和社会稳定的维护。因此，通过采取多联系、多协调、多沟通的方式开展多渠道的解决移搬迁矛盾，摒弃就案办案、孤立办案和为结案而办案的观念。通过发挥法院在司法救济和法律政策解释方面的优势作用，达到化解移民行政争议的目的。
2、在效果上力求“二个统一”。也就是要正确处理政策与法律的关系。三峡移民是国家政策的产物，移民案件审理相应地具有浓厚的政策色彩，因此，在对移民案件的审理中，一方面，必须合理协调政策与法律的关系，努力达到政策和法律的统一：法律有明文规定的，严格依法行事；法律无明文规定的，按相关政策办事；既无法律又无政策的，以法律精神、政策原理的标准为裁判准则。人民法院通过积极运用司法审查权，促进每一个移民行政行为，都具有合法性和正当性。另一方面，必须坚持“三个至上”的法治理念，公正高效文明司法，努力做到社会效果与法律效果的统一：审理每一件移民行政案件，都要考虑三个方面的问题，既要有力监督和支持行政机关依法行政，又要维护移民的合法权益，还要注意社会影响和负面效应。因为法官在审理裁判移民案件的时候，必须考虑社会稳定、经济发展问题，而不应为了追求一个法律价值而不顾其他的社会价值。法官在司法过程中必须统筹考虑，权衡利弊得失，在原则性与灵活性之间寻求有机的平衡6。只有三者结合，才能有效化解“官民”矛盾，维护库区的稳定与和谐。也只有坚持以人为本，树立全面、协调、可持续发展观，通过利益衡量理论来求得最大的司法和谐。
3、在时间上坚持“三个优先”。作为坝、库区各人民法院来说，移民迁建过程中的行政案件主要集中于移民对拆迁、补偿、安置裁决、招投标行为不服提起的诉讼。因此，认真归纳审判工作中行之有效的工作思路，积极研究公正高效的审判方法，及时总结带有普遍性的工作经验，以此来保证审理三峡移民案件的质量和效率。因此，针对三峡移民案件的特点，一些坝、库区法院在审理移民行政案件中，坚持“三优先”原则。一是优先受理。对起诉到法院的移民行政案件，及时审查，对符合行政诉讼受案范围的及时受理。二是优先审判。立案后及时审理，能协调的，依法及时协调，不能协调的，在做好工作的前提下依法判决。三是优先执行。对移民行政案件的生效裁判文书，权利人申请执行的依法及时执行，穷尽一切执行措施，保护移民的合法权益。
4、在方法上注重“四个到位”。 为确保移民案件审判工作有序开展，协调“官民”矛盾 ，追求“官民”和谐，就必须不断探索多元化协调的新路子。一是“堵”与“疏”到位。我们知道，矛盾在于“疏”而不在于“堵”。针对移民的投诉信访，法院要把“关口”前移，充分发挥信访立案、申诉的纠纷解决功能，切实履行法院协调处理纷争的职能，尽量将矛盾消灭在荫芽状态。二是协调到位。也就是注重在立案审查、庭前准备、庭审、送达四个阶段，决不放过任何一次协调的机会。在开庭审理前，合议庭法官深入了解原告的想法、诉求以及理由，找到结症所在，做到心中有数。在庭审中和开庭审理后，对当事人积极宣传法律、政策，加大协调力度，化解矛盾，做到案结事了。对不能协调解决的案件，做好疏导解释工作，依法作出判决，维护当事人的合法权益。三是工作到位。在审理涉及移民的案件中，要注重移民案件裁判的社会效果。审理中要彰显人文关怀，体恤当事人背井离乡，告别故土的复杂心情，耐心细致做好移民当事人的工作，详细讲解有关法律、政策，帮助当事人打消顾虑。对非移民当事人，引导其进行换位思考，要求其以大局为重，用实际行动积极支持移民工作的开展。四是宣传汇报到位。为提升移民行政案件裁判的公信力，必须狠抓行政诉讼法制宣传和移民法律法规的宣传解释工作，通过采取形式多样的行政诉讼法制宣传活动，树立司法权威。与此同时，移民案件，大多政策性较强，往往对一案的处理，涉及众多移民的利益，若处理不慎，就有可能引起群体性上访的发生。因此，对于移民案件，应做到每案在裁判前，必须专题向院审判委员会汇报，并定期和不定期向当地党委和人大汇报，主动争取党委和人大领导的关心、理解和支持，为行政审判营造良好的外部环境。
（二）完善搬迁安置补偿政策法规，统一政策法律适用
政策法律规范的不完善是导致三峡移民搬迁安置中诸多纠纷的根源，要从根本上解决搬迁安置补偿中的各种问题，首要的任务是完善有关政策法律规定，统一政策法律适用标准。
1、修改完善《移民条例》，切实保护三峡移民合法权益。加强搬迁安置补偿立法，完善涉及搬迁补偿标准、范围、对象等移民根本利益的事项的规定。在工业生产欠发达，传统农业经营占主导地位的广大坝、库区，土地不仅仅承载着农民的生产职能，而且具有重要的生活保障功能。因此，政策法规对于失地移民的生产、生活安置补偿要从提供长远社会保障的角度出发，在经济社会发展的基础上，充分考虑移民相对集中的请求中的合理性因素，通过补助、扶助的形式，达到整体上适度提高搬迁补偿标准，扩大补偿范围和对象的效果。若条件允许，建议国务院对现行《移民条例》进行必要的修改。改修主要针对搬迁补偿中，对补偿安置不服的，可以提起行政复议后向人民法院提起行政诉讼。
2、完善和改革三峡移民立法体制和体系，审判实践呼唤《移民法》的出台。改革搬迁补偿安置立法体制，回收、限制地方政府及职能部门特别是区县级政府及职能部门制定涉及搬迁补偿标准、范围、对象事项的权限。凡上述事项需要具体规范的内容应提请省、市人大或政府以法规、规章的形式作出规定，从而避免、缩小地区差异，提高安置补偿依据的权威性和公正性。与此同时，十多年来的三峡移民工作，也为《移民法》的制定提供了实践基础，积累了有益经验，制定《移民法》具有可行性。《移民法》的出台，是实现依法移民、理性移民、发展式移民的必然选择。《移民法》对移民工作原则、程序、方法的统一规范，也会结束移民政策法规体系庞杂、内容混乱、良莠不齐的现状。建议全国人大将《移民法》的立法工作尽快列入议事日程。
3、正确理解运用政策，合理协调政策与法律法规的关系。囿于成文法的滞后性，三峡移民的相关法律法规难以应对库区社会的法律需求，缺失遗漏之处不可避免。因此，合理协调政策与法律法规的关系，加强对规范性文件的审查和清理，应是人民政府和相关职能部门的当务之急。国务院法制办、特别是上级政府应当加强对下级政府及职能部门出台规范性文件的监督和合法性审查。对当前各地数量众多、内容庞杂的规范性文件开展清理工作，撤销、废止与违反法律法规及上位政策的规定，厘清规范性文件的内部关系，实现政策的内部协调和与法律法规的统一。而作为人民法院来说，要准确定位权利救济，权力监督功能，发挥行政审判作为“官民”矛盾“减压阀”、“调节器”的职能作用，力争在法律框架内实现最佳的社会效果。
（三）完善行政诉讼受案范围，为妥善审理移民案件提供法律支撑
1、关于三峡移民搬迁补偿的可诉性问题。依照《最高人民法院关于执行< 中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《若干问题的解释》）第四十四条第一款第（一）项和湖北省高院的文件规定，我们有必要进一步对该搬迁房屋补偿款是否属人民法院的行政诉讼受案范围进行探讨的必要。我们认为，对因三峡移民搬迁房屋补偿决定不予受理直接影响搬迁移民的起诉权和实体权利能否得到实际保护，如果人民法院裁定不予受理后，当事人不能就此寻求司法救济，显然不利于对搬迁移民合法权益的保护，也有悖于法律的价值和目的的实现。因此，建议省高院应根据《行政诉讼法》第十一条第一款第八项规定的司法解释精神，在调研的基础上，宣布对涉及三峡移民有关的搬迁补偿提起的行政诉讼不予受理的相关文件作废，或者由最高法院作出司法解释，明确规定：“三峡移民不服政府和相关职能部门对所涉搬迁补偿决定的，应先经上级机关行政复议，若对复议机关的复议决定不服，可以在收到复议决定之日起三十日内向人民法院提起行政诉讼”。这样，不仅畅通了三峡移民搬迁安置司法救济渠道，也统一了我省和重庆市两地法院针对同一类行政案件不一致的作法。
2、关于已被国家征用土地的可诉性问题。我国现行民事和行政法律共同构成的征用制度，对我国征用制度从目的、程序、补偿方面均有原则性规定。征用是指行政主体为了公共利益或排除对公共安全的威胁，依据法律规定强制地取得行政相对人的财产所有权、使用权或劳务，并给予合理补偿的一种具体行政行为，包括特殊行政征用和普通行政征用。行政征用，就行为意义而言，是指行政主体出于公共目的，为满足公共利益需要，依法强制转移相对人财产所有权或使用权，并给予合理补偿的一种具体行政行为；而从规范这种具体行政行为的一系列规则角度看，它是一种独立的法律制度7。行政征用适用于国防、公共安全和自然灾害等非常时期，也适用为公共利益需要的和平时期，只要目的所需和措施必要，就可以启动征用程序，它是行政主体所拥有的一项特殊权力。根据我国现行民事和行政法律规定，已被国家征用的土地不具有可诉性8。笔者认为，最高法院应就国家征用土地作出明确司法解释，明确规定：“三峡移民和三峡工程所在地的企业以及基层组织对政府或相关职能部门已征用土地的使用权行政复议决定不服的，可以在收到复议决定之日起十五日内向行政复议机关的上一级人民法院提起行政诉讼”。
3、关于信访处理行为的可诉性问题。国务院《信访条例》第15条、第21条规定，对已经或依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访机关不予受理，但应当告知信访人依照法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。可见，行政复议和行政诉讼优先于信访。但对属于信访范围的事项，依法转送、提出处理意见或者督办。《信访条例》第34条、第35条规定，信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以请求原办理机关的上一级行政机关复查，信访人对复查意见不服的，可以向复查机关的上一级行政机关请求复核。信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。从《信访条例》规定的有关立法精神看，信访是一种比较特殊的救济制度，对信访事项的答复、复查、复核意见不服，没有规定可以提起行政诉讼。但我们从涉及移民行政案件中，行政相对人在提起行政诉讼前，均经历了信访程序，都是在通过信访渠道不能求得解决后，才向人民法院提起行政诉讼，因此，从行政复议和行政诉讼优先于信访来考虑，也从司法为民、和谐司法来考虑，最高法院应就移民信访处理行为的可诉性问题作出明确的规定。我们认为，最高法院也应就此信访处理行为的可诉性问题作出明确司法解释，明确规定：“三峡移民（公民、法人或其他组织）对县级（含市辖区）人民政府或相关职能部门作出的信访答复、复查、复核意见及其信访请求不予答复的行为，经审查，符合《行政诉讼法》的行政诉讼受案范围，应由县级（含市辖区）人民政府所在地的上一级人民法院受理。但已经省人民政府或省人民政府相关职能部门作出的信访答复、复查、复核意见及其信访请求不予答复的行为，人民法院不予受理。”
参考文献：
1.“移民行政案件”是指公民、法人或者其他组织，认为行政机关在移民迁建工作中的具体行政行为，侵犯其合法权益，在法定期限内依法向人民法院提起诉讼的案件。
2. 潘家铮：《不要把三峡建设妖魔化》，载《 中国电力新闻网》，2007年11月28日。
3. “三峡移民”是一个相对确切的概念，包括三峡坝、库区淹没区的农民、城镇居民、企事业单位职工。
4. “三峡移民案件”并非法律术语，难以对其内涵外延予以准确的法律界定。为便于进行调查研究和统计分析，我们从案件主体和性质等方面对“三峡移民案件”的范围作了大致的界定：一是危害移民迁建工作正常秩序的刑事案件；二是案件主体一方或双方为移民或案件主体间的权利义务关系涉及移民法律法规以及移民政策的民事案件；三是移民不服行政机关涉及移民迁建的具体行政行为和搬迁补偿而发生的行政案件。
5. 案件复杂表现在：一是类型多样化。移民案件几乎发生于移民迁建工作的各个环节和方面，移民行政案件主要集中于拆迁补偿裁决纠纷、招投标纠纷、企业兼并纠纷等类型。二是案件常与历史遗留问题相联。移民迁建是空间上的重新布局，城市建设的重新规划，历年来数次政治运动遗留的房地产问题，将在淹没补偿中暴露无遗。公私合营、房屋经租等历史原因使很多淹没线以下的房产或产权不明、或争端不断、或未作处理。诸多问题在补偿中又难以协调，诉诸法院者屡见不鲜，甚至演化为难以化解的上访难题。三是移民案件的裁判依据不仅包括法律法规，而且包括相关政策，法律适用较为复杂。
6. 肖扬：《中国司法：挑战与改革》，载《人民司法》2005 年第1期，第6页。
7. 董佩林著：《论行政征用》，载《法学的诱惑》，北京大学法学院编，法律出版社2003年版，第148页。
8. 关于已被征用土地的可性性问题，司法实践中有不同的意见，江苏省高级法院曾在2005年8月10日书面请示最高人民法院。同年9月20日，最高人民法院行政庭以（2005）行他字第23号作出批复，同意请示的第一种意见，即《行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决应当包括两种情形：一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定；二是省级人民政府据此确 自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，以及根据该决定省人民政府确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定都是最终裁决，不具有可诉性。
作者单位：湖北省宜昌市中级人民法院
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