 2015年以来，欧洲遭遇了二战以来规模最大的难民危机。欧盟为此采取了一系列应对措施，但由于内部在难民政策上分歧严重，这些措施落实乏力。
为从源头上控制难民入欧，欧盟与土耳其多次谈判后终于就难民问题达成协议。其中，欧土协议将解决难民问题与土耳其入欧问题进行了松散捆绑，规定将加快推进土耳其入欧的谈判进程。表面上看，土耳其将迎来加入欧盟的机遇期。但实际上，仅凭土耳其在解决欧洲难民问题上的独特作用，难以从根本上“保送”土耳其加入欧盟。土耳其在入欧进程中仍有漫长的路要走。
土耳其不愿为欧盟免费“守门”
自2011年中东爆发“阿拉伯之春”后，战争难民问题逐渐引起人们关注。由于欧洲拥有发达的经济、完善的福利制度以及良好的生活环境，加上与中东地区为邻，因此成为难民向往之地，战争难民陆续向欧洲迁移。进入2015年后，中东难民涌入欧洲的数量呈井喷态势，数量骤升。
难民危机给欧洲的经济、政治、安全、价值观以及一体化等方面带来挑战。在经济上，羁绊正在复苏的欧洲经济。在政治上，助推欧洲右翼政治力量崛起。在价值观上，冲击着欧洲的宗教、政治、文化认同。在安全上，为欧洲安全埋下隐患。难民大量涌入还会滞迟欧洲一体化进程。
面对难民危机带来的重重挑战，欧盟多措并举，在做好自身的工作的同时，加强从源头治理，游说土耳其严格管控边境成为治源的手段之一。土耳其地跨欧亚两洲，它一头与难民输出地叙利亚、伊拉克等国为邻，另一头连接着难民输入地欧洲，成为名副其实的难民迁移中转枢纽。有统计显示，2015年经由地中海和陆路前往欧洲寻求庇护的难民和移民中，约80%是从土耳其出发经过爱琴海抵达希腊的。因此，土耳其作为欧洲和中东地区的连接点，在控制难民入欧问题上起着重要的“阀门”作用。
自爆发难民潮以来，土耳其总体上对难民实行接纳政策。据统计，在土难民高达250万之巨。但在2015年，土难民政策发生变化，导致涌向欧洲的难民骤升。2015年，通过陆路和海路经土耳其到达欧洲的难民数量达到88.8457万人，相当于2014年的17倍。
为什么拧紧的“阀门”松了？主因是土耳其逐渐放松对西部陆路和海陆边界的控制，这为希望逃亡欧洲的难民打开了方便之门。同时，土耳其放松了对人贩子的管制，人贩子贩卖难民的成本下降，从之前的1万至1.2万美元，降至1250美元。《纽约时报》称得益于贩卖难民，土耳其产生了“数以百万计的影子经济”，形成了获取暴利的产业链条。
土耳其之所以放松通向欧洲的“大门”，有三点原因：一是大量难民滞留，土政府承担着巨大压力，放松边界有利于疏导自身压力，也向欧洲表明在难民问题上应责任共担；二是希望以难民危机为契机，彰显其在维护欧洲安全上的独特作用，希望欧盟重新评估土耳其的战略走廊地位；三是利用欧盟有求于土耳其的契机，加大提速入欧的砝码。
难民协议各取所需
面对汹涌而入的难民，欧盟主动与土耳其接近，加强谈判力度，达成了难民协议。协议内容主要包括以下几个方面：一是自3月20日后经土耳其到达希腊的非法叙利亚难民被遣返至土耳其，根据“以一换一”原则，土耳其向希腊遣送相同数量的叙利亚难民；二是土耳其将采取任何必要的措施严防通向欧洲的海路或陆路通道；三是在满足相应条件后，欧盟对土耳其公民实行旅游免签；四是欧盟和土耳其升级关税同盟协定；五是土欧双方确认，加快始于2005年10月的土耳其入欧谈判进程。
从协议内容看，该协议是以解决难民问题为主要目标的协议，但难民问题不是协议的唯一内容，土耳其加入欧盟问题以及与其相关的问题也被纳入协议之中。某种程度而言，该协议是土欧之间为解决难民问题和土耳其入欧问题的一揽子协议，是土耳其和欧盟讨价还价的结果。
在难民问题上，欧盟希望土耳其关紧通往欧洲的大门，缓解欧洲当前面临的难民危机。欧盟承诺给予土耳其30亿欧元，以帮助后者应对难民。土耳其必须采取措施阻止难民涌入欧洲，并向滞留在土难民提供教育和就业机会。土耳其对难民问题延伸，进一步提出自己的利益诉求，要求给予土耳其人赴欧免签，并加快入欧谈判进程。
对于达成难民问题协议，各方褒贬不一。有观点认为，难民协议是双方务实主义的表现，是双方各取所需的利益置换。也有人对土耳其和欧盟大加鞭笞，如英国独立党领袖奈吉尔·法拉特，认为协议本身涉及到了与难民无关的问题，指责土耳其趁火打劫，敲诈欧盟。还抨击欧盟在土耳其国内民主倒退的背景下，并未与土拉开距离，反而主动接近。
土耳其对协议则做出前后不同的评价。达成协议后，土总理达武特奥卢指出，“我们属于欧洲，我们关切欧洲的命运，土耳其准备好了为欧洲奉献一切。”但在落实协议的过程中，可以发现土耳其对欧洲的奉献是有条件的。土耳其向欧盟发出警告，如果欧盟无法兑现做出的承诺，尤其是无法兑现赴欧免签及入欧相关问题承诺，将单方面终止协议。
“休眠”的入欧谈判协议
自1923年共和国成立以来，土耳其就将脱亚入欧、成为欧洲国家作为基本国策，而加入欧盟则是实现入欧目标的量化标准。回顾土耳其申请加入欧盟的历史，就是一部横跨半个世纪的“马拉松”历史。早在1959年，土耳其就向欧盟的前身欧洲经济共同体提出申请成为联系国。1987年，土申请加入欧共体，1999年成为欧盟候选国。2005年10月，欧盟开始启动谈判进程。但直到现在，欧盟的大门仍对土耳其紧闭。
按照欧盟的入盟程序，土耳其应满足欧盟列出的35项议题，这些议题包括了民主、人权、司法、经济等内容。但到现在土仅完成14项议题谈判，进度缓慢。因此，从入欧程序上看，土加入欧盟还有很长的路要走。并且，现任总统埃尔多安“准强人”的施政理念和举措，与欧盟国家倡导的价值观相悖。欧洲很多官员和专家认为，土耳其越来越偏离民主价值观。
欧盟认为，土耳其改革进展缓慢、效果有限，拖慢甚至停滞了谈判进程。实际上，土耳其加入欧盟的谈判进程未有实质性进展，还有两大制约因素。一是土耳其的伊斯兰国家身份。共和国建立伊始，土耳其实行政教分离制度，推行世俗化改革，将伊斯兰教剔除出政治领域。但是在社会生活层面，土仍旧是以信仰伊斯兰教为主的国家。尤其是近年来，伊斯兰教在土政治领域有复兴势头。近日更有土耳其议长伊斯米尔·卡拉曼公开宣称，土耳其“需要伊斯兰宪法，应终结世俗化”。而欧盟是基督教文明，从文明属性上看，基督教文明和伊斯兰教文明是异质文明，历史上两大文明曾长期兵戎相见。因此，从文明维度看，欧盟对土耳其有抵触情绪。
第二是塞浦路斯因素。塞浦路斯是欧盟正式成员国，同时还是与土耳其关系不和的国家。双方分歧点在于塞浦路斯希腊族和土耳其族之间的争端，土耳其支持塞浦路斯的土耳其族政治力量。塞浦路斯是欧盟成员国，欧盟规定实行一票否决制。从游戏规则上看，在土耳其加入欧盟问题上，塞浦路斯与欧洲其他大国具有同样权利，可以一票否决，将土耳其拒之门外。
面对内部和外部的多重挑战，土耳其至今未叩开欧盟的大门也在意料之中。难民危机爆发，使得欧盟有求于土耳其，土将难民问题和入欧问题挂钩，向欧盟讨价还价。但实际上，“难民牌”难以真正推动土耳其入欧进程。
难民问题难成入欧硬抓手
土耳其希望以难民危机的契机，体现其为欧洲“站台”的作用，为自身入欧安装“加速器”。但从目前态势看，土耳其难以利用难民危机速圆“欧洲梦”。
难民协议中，尽管土欧达成加快入欧谈判进程的共识，但严格讲这仅是双方在入欧进度上的共识，并不是对入欧结果的共识。从欧盟官员表态看，尽管协议包含了加快土入欧谈判进程的内容，但在实际操作中欧盟不会降低对土耳其的标准。
并且，欧盟对土耳其的国内局势不满。现任总统埃尔多安在国内的政治行为，在欧盟看来是非民主或有倾向独裁之嫌，拉低了土耳其在欧盟中的民主形象。因此有观点认为，土耳其拙劣的民主表现远远不足以启动入盟谈判，更不用提成员国身份。
面对土耳其的要求，欧盟也并非无计可施。在很多欧洲学者眼中，土耳其迫使欧盟单边妥协、追求谈判的零和结果与欧盟有取有予、追求信任及以规则为谈判导向的原则相悖。因此，欧盟在难民问题上不需要一味妥协，被土耳其牵着鼻子走，可以寻找更具建设性的对土政策。
实际上，欧盟拥有制衡土耳其的工具杠杆，经济杠杆就是其中之一。近年来，土经济发展势头减缓，再加上俄罗斯的经济制裁，中东邻国政局混乱，土出口市场萎缩，对欧盟市场的依赖性更加突出。数据显示，土耳其和欧盟之间的贸易很稳定，但与阿拉伯国家、伊朗和俄罗斯的贸易在下降。欧盟可以采取更加强硬且灵巧的政策，而不需要一味对土耳其实行胡萝卜政策。
欧盟害怕大量难民进入欧洲，很大原因是担心伊斯兰文化冲击欧洲的主流价值观念。面对穆斯林人口为主的土耳其，欧盟具有同样的担忧。一旦土入欧成功，众多穆斯林将以合法名义涌向欧洲。此外，欧盟对土耳其的理想定位是，成为欧洲和中东之间的“缓冲区”。土耳其离真正跨入欧盟，仍旧是路漫漫兮。
（作者单位：当代世界研究中心 郑东超）
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