俄罗斯第一个有关移民政策的远景战略考量出台。俄罗斯总统网站全文登载了普京总统签署的《2025年前俄罗斯移民政策构想》。俄罗斯对未来13年的移民政策提出分三步走,计划于2012年到2015年实施第一步,从法律上保障移民政策及规划的目的、任务和基本方向的有序推进,制定实施细则,建立各地的促进移民中心和移民体检中心,国家和个人将联合出资建立移民人员生活基础设施、移民的适应和融入社会教育中心、培训中心,并向移民提供法律援助和信息服务
外国移民作用不可小觑
当莫斯科市民在一些超市购物或是在快餐店用餐时,会遇到一个个绽放热情洋溢笑容的服务人员；当在莫斯科的公园散步时,会经常看到一些正在呵护花草的辛勤身影；当人们早上出门时,也经常会看到楼门前、社区路边清扫垃圾的忙碌身影……这些辛勤的人们大都不是俄罗斯族人。
据俄罗斯移民局局长康·罗莫达诺夫斯基透露,在俄罗斯,有近500万名来自独联体国家的劳动移民,他们分散在服务餐饮行业、零售贸易、集贸市场、建筑业等领域。其中,“乌克兰人占20%,来自乌兹别克斯坦的劳动移民占15.6%,来自哈萨克斯坦的劳动移民占11%……。”
这些劳动移民在为俄罗斯工作的同时,也为自己的国家作出了重大贡献。如在塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦、摩尔多瓦等国,在国外工作的劳动移民的汇款约占本国国内生产总值的30%。据俄罗斯移民局提供的数据,外国劳动移民约占全俄罗斯劳动就业的6%至8%。这一数字与部分欧洲国家比例相当,如法国为7%、奥地利为8%、比利时为9%。
俄罗斯实施较为自由、宽松移民政策的一个重要政治结果就是,有利于巩固俄罗斯在独联体的地位。“移民政策对国家安全具有十分重要的作用,而平衡的劳动力资源也对维持经济稳定增长具有十分重要的作用,特别是对于俄罗斯这个与多国为邻的国家尤显重要。”
伴随着全球化进程,俄罗斯近几年在以关税同盟、欧亚经济共同体为标志的独联体内的一体化进程加快并取得效果,而俄罗斯的外国移民绝大部分来自这一地区的国家,他们成为加快这一进程的一个重要因素。
另一方面,近年来,在俄罗斯国内社会政治环境相对稳定和国际能源价格上涨的基本背景下,俄罗斯经济总体保持了发展势头,其中,外国劳动移民也发挥了重要作用,他们对俄罗斯国内生产总值的贡献约占3%至5%。
但如同一枚硬币的两面,大量的外来移民也给俄罗斯社会发展、科技创新、经济结构优化、市场秩序规范带来一定的冲击,并形成了一定的制约。
提出移民政策新构想
为了实现俄罗斯的振兴与繁荣,近日俄罗斯总统网站全文登载了普京签署的《2025年前俄罗斯移民政策构想》(简称《构想》)。据移民部门说,该《构想》得到了国际劳工组织、国际移民组织和世界银行的积极评价。
《2025年前俄罗斯移民政策构想》共分为7个章节、32个条款。有俄罗斯当地媒体称,这是俄第一个有关移民政策的远景战略考量。新的《构想》是对俄罗斯过去的移民状况的全面总结,以及移民现状的综合分析和对未来移民形势科学预测的结果,是一个具有指导意义的文件。
《构想》提出将建立一个新的移民模式。针对不同类型的移民,建立不同的引进机制,吸引、挑选和利用外国劳动力要有差别,俄罗斯移民政策的重要任务是创造条件和机制来长期吸引俄罗斯经济需要的不同行业的高级和中级专业人才、企业家和投资者。采取“两种资源,两提高”的政策,即充分利用国外的俄侨资源和外国人才资源；提高普通移民门槛,提高对非法移民的打击力度。
目前,国外的俄罗斯侨民约有500多万,2007年俄罗斯制定了接受30万俄侨的计划,将吸引境外的俄罗斯族人作为移民工作的优先方向,制定了更为优惠的政策,包括简化入境登记和国籍办理手续、保障其享有各种权利、提供就业支持、免除数年的商业税等,并鼓励引导其向远东和西伯利亚等人口较少的几个边疆区流动。
目前已有约10.4万俄侨回国定居。这类人员的安置较为简单,他们适应环境顺利,不存在语言、文化、历史差异。
与之相比,外国人才资源主要是“选靶瞄准”,引进高端的智力人才,低端劳动力仅是临时的补充。但目前,俄罗斯外国移民大军主要是普通劳务人员,主要来自独联体国家,而这些移民新生代并不完全具备“语言、文化及遵纪守法的基本条件”,普遍存在的问题是语言水平差、教育程度低、专业知识欠缺。但总体上讲,这种特征的移民进程仍对俄罗斯经济社会及人口发展产生了不可忽视的作用。“近二十年的移民几乎填补了俄罗斯人口自然流失的空缺”。移民常住和落户是人口补充的重要来源。智力人才移民是俄罗斯经济发展、民生改善储备人力资本的重要来源。
与其他国家法律对接
《2025年前俄罗斯移民政策构想》希望,不断充实相关法律基础和完善现行有关立法。目前,1991年《俄罗斯联邦人口就业法》、1993年《难民法》及1995年《出人境法》构成俄罗斯移民政策的法律基点。此外,俄罗斯针对移民工作管理还出台了一些专门性法规,如《外国人和无国籍人移民登记法》、《俄罗斯联邦外国公民法律地位法》等,前者明确了外国公民和无国籍人员的法律地位,调节其在俄生活、居住、劳动、经营及其他活动中与俄国家权力机关、地方自治机关和公职人员之间的法律关系。
自2007年起,俄罗斯得到修改的几项新的管理国外移民的法律法规正式生效,并引入了“劳动配额”等概念。俄政府根据国家对外国劳动力的实际需求确定劳动配额,并优先分配给急需的相关专业领域。
有些新的法律还作出了硬性规定,要求移民在出入境时提供学历、专业技术证明和个人履历,对非法移民按修改的行政法和刑法进行处罚,最高处罚金额可提高到30万卢布,可判处1到7年刑期。
此外,依照涉及移民的国际法基本原则,对独联体一体化国家间的相关移民法进行法律法规的“对接和协同”,建立共同移民管理系统,加强信息共享平台建设。
《构想》将会改变新的外国移民结构。因此,对移民种类进行了法律意义的界定,将外国移民划分为11种,主要有学术型、短期型、常住型、配额型、劳动型等。正如《构想》中指出,除了宏大的吸引俄侨归国计划外,俄罗斯也注重其他劳动移民的素质,为此将制定有效的吸引移民规划,不断完善引进及录用招收规则,建立配套的培训适应机制,以利于外国移民迁来常住、适应环境和融入俄罗斯社会,从而把每年300万到500万在俄罗斯非法就业的国外移民从地下引出,使他们真正走入阳光下。
未来的13年分三步走
《构想》中确定了俄移民政策的性质和宗旨是保障国家安全,充分吸引、有效利用国外人才资源,最大限度保障本国人的富足安康,稳定和增加人口数量,保障经济发展对劳动力的需求,促进现代化和创新发展。
为此,俄罗斯对未来13年移民政策计划分三步走。第一步,2012年到2015年,从法律上保障移民政策及规划的目的、任务和基本方向的有序推进,制定实施细则,建立各地的促进移民中心和移民体检中心。国家和个人联合出资建立移民人员生活基础设施,建立移民的适应和融入社会教育中心、培训中心,并向他们提供法律援助和信息服务,举办俄罗斯语言、文化、历史、法律基础知识学习班；第二步,2016年到2020年,通过实施移民政策主要方向的行动规划,检查移民构想落实执行情况,并总结分析,达到有效控制区域移民的平衡流动；第三步,2021年到2025年,评价构想实施的结果和有效性,进一步确定今后方案的战略取向,形成向远东和西伯利亚移民的流动高潮,从而更好实施俄罗斯远东发展战略,达到振兴全国的宏伟目标。
在《构想》的总体指导下,相关的俄罗斯部委和地方政府部门将确立优先方向,制定有关移民政策的措施和计划。
不久前,俄罗斯移民局局长康·罗莫达诺夫斯基表示,该《构想》勾勒出俄罗斯未来移民政策的远景轮廓。
据此战略规划,联邦移民局已提交一份实施细则,而其他17个涉及移民工作的部门还将制定一份共同实施计划。要在机制上、措施上、资金上予以充分保障。目前已初步提出800亿卢布预算,主要用于移民适应环境和融入社会的培训和教育,建立移民遣返中心及打击非法移民相关项目,还要进行移民需求、流动及市场的分析和预测。此外,还将加强国际间合作,这种合作主要在两个层面展开,一个是国家间法律法规的“协同”,一个是相关机构和机制间的“协作”。
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