 最近，“难民” 这个问题在中国互联网上被炒得火热。毫不客气地说，一些言论丑态百出，也反映出很多有意思的现象。难民原本是个西方的概念，却与中国特殊的国情搅和在一起，掀起这样的波澜，确实给人一种怪异的荒诞感觉。
这其实也不让人意外。毕竟当下在全球范围内，难民都是个敏感问题。各国对待难民态度更不相同，接纳者有之，驱赶者有之，利用者亦有之，有些政策行为也非常暴露下限，也引发各界大量的反思和讨论。欧洲大学学院国际关系教授 Jennifer Welsh 去年出版的著作《历史的回归》（The Return of History）中，就专门利用一个章节讨论了当下的难民和逃亡问题，也许会对大家参与讨论有些启示。
难民的前世今生
难民，以及国家对于难民的庇护，在西方世界古而有之。英文中的 “庇护” （asylum）一词，最早就源于希腊语。古希腊城邦国家之间签订的外交条约中，就有承认庇护权利的条款。在古罗马时代，也有在庇护之神的神庙对被迫害者给予保护的实践。庇护在犹太教、基督教和伊斯兰教这三个西方主要宗教中都占有重要的地位，很多宗教经文都将庇护作为命令，要求对陌生人给予接待和保护。
公元四世纪，罗马皇帝君士坦丁大帝改信基督教，基督教由此成为罗马国教。给予庇护也从宗教权利，转变为国家的政治权利。第一个现代意义上的驱逐和庇护的案例，也与宗教有关。1685 年《南特敕令》被撤销，法国的新教徒面临遭宗教迫害风险。他们中的很多人离开法国，前往英格兰，接受了英格兰给予的庇护。 到 18 世纪后期，庇护超越国家主权概念，成为人性义务的一种表现。1793 年，法国革命政府颁布的宪法中，首次将庇护作为法律义务提出，这也是保护法国人民免受政治迫害的一部分。 到了 20 世纪，两次世界大战对国际秩序造成严重破坏，很多国家被迫割让土地。战后，为了恢复国际秩序，重新划分国界线，导致出现更多的难民问题。现行的国际难民机制，就是在这一背景下形成的。1943 年，盟国成立联合国家救济和援助局，负责处置欧洲、非洲和远东的难民问题。1946 年，这一机构改组为国际难民组织。1950 年 12 月，联合国成立难民事务高级专员办公室。1951 年 7 月，联合国批准《难民地位公约》，明确人们有权在其他国家寻求庇护，明确谁可以申请难民身份，并规定获得庇护个人的权利和给予庇护国家的义务。 《难民公约》的核心内涵，就是 “不推回原则”，即禁止各个国家将那些生命或自由将受到威胁的难民送回去。目前，共有 145 个国家签署《难民公约》。中国是《难民公约》签约国，在难民问题上同样要承担国际义务。
为什么今天的难民危机有所不同？
与以往相比，今年全球的难民危机有着本质的不同。今天的难民危机，是 21 世纪以来中东、非洲一系列政治危机，以及由此导致的国家治理和安全崩溃的结果。2011-2015 年，全球难民人数从 4250 万人增长至 6530 万人，仅 2015 年就有超过 1200 万人逃亡。 很多人认为，欧洲等西方国家是难民危机的中心，但事实并非如此。2015 年，全球接收难民排名前五的国家都在欧洲之外。土耳其就接纳了 250 万难民，黎巴嫩每千人接受 183 名难民，是人均接受难民最多的国家。土耳其每年在难民事务上耗资 50 亿美元，难民也已经成为这些国家的沉重负担。 除了数量暴涨外，难民的动机也在发生变化。我们通常所说的难民是由于政治观念或因为宗教、种族等因素而遭受迫害的群体。难民和移民的最大区别在于，难民是被迫离开家园，而移民是为了过上更好的生活主动前往其他国家。要安置通常所说的难民，“第一个国家” 原则是合适的，难民有权利在其到达的第一个安全国家提出避难申请，而接受申请的国家有义务对难民进行安置。 但在今天，难民的性质发生了很大变化，被迫离开家园的难民和为了追求更好生活、自发离开的移民变得越来越难区分。很多难民并不在他们到达的 “第一个安全国家” 停留，而是直接前往欧洲国家申请难民庇护资格。比如难民首先达到土耳其和希腊，但最后却想方设法，辗转到德国或瑞典申请避难。2015 年，抵达欧洲的 100 万难民中，有 95 万申请在留在欧洲避难。欧洲国家采取一系列措施加强边境管控，更多难民却通过非法偷渡方式进入欧洲国家，反而刺激了数十亿欧元规模的偷渡产业蓬勃发展，地中海上的难民沉船事故也因此层出不穷。 当代难民与以往的另一个不同，是对于新技术的依赖。智能手机和社交网络的普及，使难民之间的交流更为便利。难民们可以更准确的掌握如何躲避边境管控，以及在目的地国更好地生活。在以往，难民离开家，要带的东西可能是一张照片、一个传家宝，或是大学毕业证书。但在今天，难民要带的就是智能手机。而这也让很多欧洲人感到疑惑：都用上智能手机了，为什么这些人还要到欧洲来呢？ 另一个重要的不同，是一些西方国家政府及民众将难民看作对国家安全的潜在威胁。不可否认，难民中的确潜藏着一些犯罪分子甚至恐怖组织成员。但西方国家的反应强度，已经远远超过恐怖分子在难民中的比例。很多西方国家的极右翼势力也借此拉票，甚至走上政治前台。 这导致的结果是难民问题的 “安全化” 。西方国家不再欢迎移民进入其社会，而是将注意力转移到如何阻止难民进入本国。各国政府也都在尽力推翻 “不遣返” 的责任，或者通过 “预选” 的方式对难民群体进行划分，进行选择性安置。但这样做却导致负面效应，不仅有悖于各国接受难民的义务，也有悖于西方人道主义的传统，反而为 “伊斯兰国” 等极端势力招募宣传提供口实。
如何应对 21 世纪的难民危机？
首先要指出的是，难民本身是无辜的。包括你我在内，世界上的任何人都有过上美好生活的权利和愿望。但当基本生命安全都无法得到保障的时候，谈何过上美好生活？你也不能指望一个连基本安全保护都无法提供的失败国家，向其公民提供更多的公共服务。而这些国家的结构性困难也不可能在一夜间消除，21 世纪的难民危机注定是一个长期的过程。 事实上，在这场难民危机中，很多国家和领导人展现出了领导力，也有很多勇敢的个人在难民危机中尽了自己的努力。但面对这样史无前例的 21 世纪难民危机，仍然需要制度创新加以应对。 首先是政策创新。在传统的难民归化和有组织的重新安置之外，应积极探索替代方案。比如临时性地赋予难民 “保护” 资格，而不是给予永久居民身份。一旦难民的母国冲突减弱，国家发展步入正轨，就应该鼓励难民回归。 第二是观念创新。不能把难民看作 “失败者” 或者社会的负担，难民流离失所，并不是因为 “他们的错误”，而是 “我们所有人的错误” 。当前，西方国家同样面临人口老龄化加剧等挑战，也需要一个开放而非封闭的见解。 第三是认识创新。只要战争和迫害还是人类历史的一部分，人类就始终面临被迫迁徙的风险。要承认人类的集体脆弱性，也应该看到共同责任，21 世纪难民危机的严重性、持续性和影响都需要全球协力加以应对。难民保护和安置的责任，不能完全落到邻近国家头上——因为他们已经承担了太多的责任。“第一个安全国家” 的原则能否通用，也需要加以考量。“庇护” 是全球公共产品，所有的国家、所有的个人都有责任，同样也可以从中受益。 当然，对于西方国家来说，接纳难民决定着西方国家之所以为西方国家。如果西方国家不能很好做出表率，行使集体责任，那么西方国家的制度自然会遭到其他制度的竞争和挑战。 |
